Reflexiones acerca de la gobernanza colaborativa como herramienta de fortalecimiento de la capacidad estatal local
Introducción
Parte de la literatura que analiza el funcionamiento de los sistemas federales llama la atención para la relevancia del estudio de las relaciones intergubernamentales (RIG) para una mayor comprensión acerca de los diversos resultados en la implementación de políticas públicas en todos los niveles de gobierno, sea nacional, intermedio o local (Wright, 1982; Jordana, 2002; Simpson, 2017; entre otros).
La corriente teórica que promueve el estudio de las RIG comprende a las interacciones entre los actores de los diversos niveles de gobierno desde una perspectiva matricial y no únicamente vertical o jerárquica. Eso quiere decir que, en sistemas multinivel, son varias las dimensiones que pueden adquirir los patrones de comunicación y/o cooperación intergubernamental. La sinergia que surge de esas interacciones es lo que hace emerger diferentes formas de gobernanza federal.
Sin embargo, cuando nos enfocamos en las características institucionales que guían la interacción entre diferentes niveles gubernamentales, observamos que no todas las subunidades tienen el mismo tipo de responsabilidad en torno a determinadas políticas, ni todas poseen las mismas condiciones (capacidades) para hacer frente a los problemas que afligen a su comunidad. Este aspecto se torna aún más relevante cuando resaltamos la necesidad de pensar al desarrollo en clave equitativa entre los miembros de un mismo país, principalmente cuando el objetivo último es el alcance de un desarrollo integral y de forma sostenible en el tiempo.
La importancia de considerar las características de las RIG en la formulación e implementación de políticas públicas se hizo aún más evidente con la crisis generada por la pandemia del Covid-19. Su carácter sorpresivo y la profundidad de su impacto en la vida de las personas no solamente exigió respuestas rápidas por parte de los Estados de todos los niveles de gobierno, como sobre todo de capacidad para alcanzar a toda la población, principalmente a aquellos sectores más vulnerabilizadosy, en algunos casos, invisibilizados.
A su vez, aquellos países en vías de desarrollo, con economías más frágiles, como es el caso de Argentina, la heterogeneidad territorial y en las condiciones socioeconómicas de su población, con amplios sectores informales y en condiciones de extrema vulnerabilidad, se vieron frente a un inmenso desafío. Este escenario fue aún más desafiante por el carácter descentralizado y federal que, al contar con un entramado complejo en la distribución de autonomía y en la variación en las capacidades entre las unidades constitutivas, tanto en términos burocrático-institucionales como en relación a los recursos disponibles, la articulación entre gobiernos fue más que una necesidad, y en algunos casos, la única salida.
En este breve texto situado en el contexto de la pandemia del Covid-19 en la Argentina, más específicamente los años de 2020 y 2021, en 4 municipios del Conurbano bonaerense, para ilustrar, por un lado, las diferencias en torno a las capacidades estatales de los gobiernos locales y, por otro, resaltar cómo una crisis de esta magnitud puede actuar como ventana de oportunidad para evidenciar nuevas herramientas de fortalecimiento de capacidades estatales municipales a través de prácticas de gobernanza colaborativa.
Las capacidades estatales son entendidas en este trabajo como el desarrollo de actividades básicas de gestión en las áreas financieras, de personas, de planificación y de tecnología de la información, necesarias para que los gobiernos subnacionales y/o locales respondan a las demandas de la descentralización (Grin y Abrucio, 2018), además de la disponibilidad de recursos suficientes para afrontarlas.
Por prácticas de gobernanza colaborativa, me refiero al diseño y/o implementación de iniciativas de políticas públicas a través de acciones coordinadas entre distintos niveles de gobierno y/o distintos tipos de actores (públicos y privados / estatales y no estatales). En un trabajo anterior propusimos tres tipos de gobernanza colaborativa (Behrend & Simpson, 2021):
- Multinivel: entre distintos niveles de gobierno y en distintas direcciones (nacional, provincial o municipal);
- Horizontal: entre organismos gubernamentales del mismo nivel de gobierno.
- Público-privada: entre actores gubernamentales y no gubernamentales, incluyendo al sector privado.
La vinculación entre el desarrollo de dinámicas colaborativas y la construcción y/o el fortalecimiento de capacidades se da a través de lo que entiendo como políticas estructurantes. La relevancia de este tipo de política radica en el hecho de asentarse en prácticas colaborativas basadas en la transferencia de conocimiento, tecnología y de recursos necesarios para que la unidad receptora, en este caso el municipio, pueda desarrollar la capacidad de reproducir la política pública de forma autónoma en el futuro cercano (Simpson, 2017). En base a esa premisa, argumento que, si bien el federalismo modela el resultado de las políticas públicas en un primer momento, en un segundo estadio, el federalismo también puede ser modificado por las políticas públicas de él resultantes (Abrucio & Franzese, 2008). Ahora bien, para que este tipo de políticas tengan real impacto en las capacidades de los Estados, y no solo de los gobiernos de turno, es importante tener en cuenta el grado de formalización (o institucionalización) de estos intercambios, pues es lo que permitirá su repetición en el tiempo y, así, su carácter intertemporal.
Las prerrogativas de cada nivel de gobierno previstas por cada Constitución y la estructura de recursos y responsabilidades que emergen de los diferentes procesos de descentralización, nos permiten conocer cómo se organiza la estructura de incentivos entre los diferentes actores gubernamentales en un país multinivel y sus posibles impactos en los resultados de sus políticas públicas. Eso quiere decir que el grado de colaboración entre gobiernos se refuerza o se transforma de acuerdo a las reglas formales e informales que rigen las RIGs, así como – y esto no es menor – al rol que cumple el estado central en la provisión de incentivos para la gestión colaborativa multinivel en un determinado país.
Este breve texto tiene un objetivo exploratorio: el de mostrar, primero, la diversidad – en términos de estructuras estatales – de los 4 gobiernos locales en el Área Metropolitana de Buenos Aires, Argentina (AMBA) y, segundo el de invitarlos a pensar cómo formas de gobernanza colaborativa multinivel, horizontal y/o público-privada, pueden ser herramientas innovadoras de gestión en la implementación de políticas públicas más efectivas y, así, contribuir a una distribución más equitativa de los derechos básicos de su población. Para eso, observaremos algunos datos de 4 municipios del AMBA – San Martín, Tres de Febrero, Quilmes y Avellaneda durante los años de 2020 y 2021.
Entramado Multinivel en Argentina y Políticas Públicas
En Argentina, la provisión pública de salud depende de las jurisdicciones subnacionales – incluida la Ciudad Autónoma de Buenos Aires -, en donde el gobierno central solo propone ciertos lineamientos de carácter voluntario (Cetrángolo y Goldschmit, 2013). Es decir que, en Argentina, conviven 24 sistemas públicos de salud heterogéneos donde la calidad, la cobertura y el acceso varían considerablemente (Karamaneff y Jacobsohn, 2021).
A su vez, la organización del sistema fiscal – el sistema de coparticipación fiscal de impuestos – se caracteriza por un complejo entramado de recaudación y distribución de recursos que, siendo en una primera instancia de recaudación y distribución hacia las subunidades – provincias – fuertemente centralizado en el gobierno central, la decisión de cómo gastar y cuanto repasar a los gobiernos locales, entre otras cuestiones, es una prerrogativa provincial. Así que, la Argentina, es un caso paradigmático para el análisis comparativo, pues nos brinda una diversidad enorme en términos del diseño de políticas públicas y de las condiciones con que cuentan los estados subnacionales y locales para llevarlas a cabo.
En lo que se refiere a los municipios, estos no son unidades formalmente federales, como ocurre, por ejemplo, en Brasil. En la Argentina, cada provincia decide sobre la amplitud de la autonomía local, siendo la Provincia de Buenos Aires una de las provincias con mayores grados de descentralización del país y con mayor número de municipios, 135, atrás de La Rioja con 174 y de Córdoba con 246 gobiernos locales. Si bien, en general, las políticas de áreas clave como salud y educación son prerrogativas de la provincia en una primera instancia, los municipios son los responsables por su implementación concreta y su ejecución. Eso es importante porque da cuenta del margen de autonomía municipal y de cómo juegan sus capacidades en los resultados y alcance territorial de una política pública, sea de iniciativa municipal, provincial o nacional.
Por todas estas razones, este contexto nos ofrece un interesante recorte de análisis para pensar la conexión entre las dinámicas intergubernamentales y el desarrollo de capacidades estatales, en este caso, locales.
Distribución de Capacidades Estatales en 4 municipios del AMBA.
Los cuatro municipios en estudio – San Martín, Tres de Febrero, Quilmes y Avellaneda – reflejan la complejidad del Conurbano: incluyen poblaciones vulnerables que viven en barrios con viviendas precarias, con menor acceso a servicios sanitarios, como agua corriente y cloacas, violencia y redes delictivas. Se trata de municipios heterogéneos, donde conviven tanto sectores medios que tienen empleo formal y acceso a servicios sanitarios, como sectores bajos que viven en condiciones de vulnerabilidad.
Sin embargo, también demuestran diferencias en torno a sus estructuras y capacidades estatales. Para observar esa diferencia, me concentré en las siguientes variables: recursos fiscales propios, recursos provenientes de las transferencias provinciales y nacionales; nivel de gastos en salud y asistencia social como porcentaje del gasto total; organigrama de las estructuras decisorias en salud y gestión económica. Esta última variable busca observar el peso que cada municipio le otorga a las carteras de gestión de la salud y de la economía, y el grado de especialización de sus estructuras burocráticas. El énfasis en estos dos rubros se justifica por el contexto de crisis sanitaria.
Los gráficos 1 y 2 a seguir muestran la variación en torno al origen de los recursos fiscales, así como el peso de recursos propios en el presupuesto municipal durante los años en observación.
FUENTE: Elaboración Propia en base a información de las páginas oficiales de los municipios.
En ellos podemos observar que, a pesar de las similitudes socio-demográficas, hay una significativa variación en relación a la capacidad fiscal propia, así como en relación al peso de las transferencias del gobierno nacional y provincial en cada localidad. En el 2021 los cuatro municipios muestran un aumento de los recursos de todos los orígenes, sin embargo, es el municipio de San Martín en el cual el aumento de los recursos de origen nacional y provincial se hace aún más evidente.
La variación persiste cuando observamos los gastos en salud y asistencia social como porcentaje del gasto total de cada municipio.
FUENTE: Elaboración Propia en base a información de las páginas oficiales de los municipios.
No solamente podemos visualizar variaciones en torno al peso del gasto en salud y asistencia social en las partidas presupuestarias de los municipios en cada año, como también la variación interanual de los montos asignados al rubro “salud y asistencia social” durante el período más crítico de la pandemia. Mientras que en los 4 municipios se observa un aumento del gasto en el año 2021, es el municipio de Avellaneda el que más difiere, tanto en los patrones de distribución del gasto, como en su variación interanual.
Es importante mencionar que, si bien en lo que se refiere a las políticas de salud, la Provincia de Buenos Aires posee un sistema descentralizado de gestión por medio de la conformación de XII Regiones Sanitarias, los municipios tienen un rol activo en la implementación y ejecución de las políticas provinciales de salud.
En lo que respecta a la complejidad de las estructuras burocráticas de las dos carteras con mayores implicaciones en la lucha contra los problemas generados por la pandemia del Covid-19, – salud y economía –, los cuadros abajo ilustran también una variación significativa.
El Municipio de San Martín es el que presenta una estructura burocrática más compleja en ambas carteras, seguido por Tres de Febrero, Quilmes y Avellaneda. Un dato interesante es que la complejidad en las estructuras administrativas no parece estar asociada al tamaño del presupuesto municipal. Por ejemplo, mientras que Avellaneda presenta un porcentaje de recursos propios más elevado, es el municipio con la estructura burocrática menos especializada en las carteras analizadas.
Los datos recabados ilustran la diversidad del entramado administrativo de los municipios y en la administración de sus presupuestos. Es importante resaltar que los 4 municipios observados cuentan con estructuras socio-demográficas similares, por lo que es factible suponer que, en aquellos municipios con características poblacionales más diferenciadas, podremos encontrar una mayor variación administrativo-institucional.
Reflexiones acerca de la Gobernanza Colaborativa para el fortalecimiento de la Gestión Local
En trabajos anteriores (Behrend y Simpson, 2021; Behrend, Simpson, Jacobsohn, Karamaneff, Becaria y Barbara, 2021) mostramos cómo cada uno de los municipios en análisis enfrentó los retos de la pandemia a través de diferentes iniciativas de políticas públicas que, de variadas formas, desplegaron prácticas de gobernanza colaborativa.
El programa federal Detectar para el testeo de personas con síntomas de COVID-19 y la detección de casos y contactos estrechos, la campaña provincial de vacunación y los diversos Programas municipales de distribución de alimentos (por ejemplo: “Programa Más Comunidad”, de Tres de Febrero; “Puntos Solidarios”, de Quilmes; “La Comunidad Organizada”, de San Martín; “Contagiá Solidaridad”, de Avellaneda) son muestras clave de los tres tipos de gobernanza colaborativa mencionados al principio de este texto – con mayor o menor grado de formalización (Behrend y Simpson, 2021).
Sin embargo, lo que se debe destacar es que la llegada plena al territorio fue – y es – responsabilidad concretamente local, lo que exigió del municipio capacidad para ampliar su presencia territorial en un corto período de tiempo, a través de la innovación en términos de implementación de políticas públicas y de la mayor articulación con las organizaciones sociales ya presentes en las áreas más vulnerables. De esta constatación resalto tres aspectos centrales vinculados a la construcción de capacidades estatales:
- El fortalecimiento de los vínculos entre el municipio y los diferentes actores sociales del territorio – empresas, organizaciones de la sociedad civil, escuelas y universidades – promovió la ampliación de la capacidad estatal. No obstante, se constató que el impacto de la articulación público-privada fue mayor cuando el vínculo era preexistente. Este aspecto me permite subrayar la relevancia de la formalización de los vínculos para su reproducción en el tiempo (Jacqueline Behrend, Ximena Simpson, Iván Jacobsohn, Luis Karamaneff, Augusto Abdulhadi, Rocío Beccaria y Kala Barbara, Informe 2 en elaboración).
- Algunos de los Programas desplegados por los municipios representaron interesantes innovaciones de política pública. Las diferencias observadas en las capacidades municipales me llevan a argumentar, entonces, que iniciativas de colaboración horizontal son herramientas indispensables para la ampliación de políticas estructurantes, pues la transferencia de tecnología e información interjurisdiccional de programas efectivos, es un importante estímulo para un desarrollo regional en clave equitativa.
- Por último, principalmente en contextos federales, no se puede eludir la discusión acerca de la relevancia del estado nacional como actor clave en la promoción del desarrollo integral e intertemporal del país como un todo. En ese sentido, el estado nacional debe estimular prácticas de gobernanza colaborativa que promuevan el fortalecimiento de capacidades estatales en todos los niveles de gobierno, a través de la promoción de incentivos institucionales de articulación intergubernamental (Simpson, 2017).
Bibliografía
ABRUCIO, F. L.; FRANZESE, Cibele. Relações Intergovernamentais: a Relação de Reciprocidade entre Federalismo e Políticas Públicas. In: Eliane Salete Filippim; Adriana Marques Rossetto. (Org.). Políticas Públicas, Federalismo e Redes de Articulação para o Desenvolvimento. 1ed. Joaçaba: Unoesc/Fapesc, 2008, v. 1, p. 61-90.
Behrend, J & Simpson, Ximena. La respuesta a la pandemia provocada por Covid-19 en los municipios de San Martín, Tres de Febrero, Avellaneda y Quilmes. – 1a ed. – Ciudad Autónoma de Buenos Aires: Asuntos del Sur, 2021. ISBN 978-987-47308-7-9
Behrend, Simpson, Abdulhadi, Jacobsohn, Karamaneff, Becaria y Barbara, 2022 (Informe Fase 2).
Behrend, Simpson, Jacobsohn, Karamaneff, Becaria y Barbara, 2021
Cetrángolo, Oscar & Goldschmit, Ariela, 2013. “La descentralización y el financiamiento de políticas sociales eficaces: impactos, desafíos y reformas. El caso de la Argentina,” Macroeconomía del Desarrollo 144, Naciones Unidas Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL).
Jordana, Jacint. 2002. Relaciones intergubernamentales y descentralización en América Latina. Casos de Argentina y Bolivia. Barcelona: Departamento de Ciencias Políticas y Sociales, Universitat Pompeu Fabra – Banco Interamericano de Desarrollo Washington. Proyecto conjunto INDES – Unión Europea.
Karamaneff y Jacobsohn, 2021. La variación subnacional en las respuestas a la pandemia en Argentina a partir de las medidas socioeconómicas y el proceso de vacunación en provincias argentinas.
Simpson, Ximena. 2017. “Entre la autonomía y la coordinación. Aportes teóricos al análisis de las políticas de cooperación descentralizada en Brasil y en Argentina”. Revista de Estudios Políticos y Estratégicos, v. 5, nº 1, UTEM- Chile, Primer semestre de 2017. ISSN: 0719-3653 (Impresa) / 0719-3688 (Digital).
Wright, Deil. 1997. Para entender las relaciones intergubernamentales. México: Colegio Nacional de Ciencias Políticas y Administración Pública A. C, Universidad Autónoma de Colima y Fondo de Cultura Económica.
Fuentes Consultadas:
Ximena Simpson
UNSAM (Argentina)
