Evolución de la campaña de vacunación contra el Covid-19 en Argentina (Segunda parte, 2022)
Argentina y el mundo atraviesan -como entienden los expertos- lo que sería la última etapa de la pandemia COVID-19, la cual había obligado al país a emprender políticas sanitarias de aislamiento social, una agresiva negociación para obtener la cantidad necesaria de vacunas y una dificultosa campaña de vacunación que incluyó numerosos desafíos logísticos.
Ahora bien, la descentralización de prerrogativas es una característica inherente a cualquier sistema federal pero que puede variar en su tipo y en su grado. Por ejemplo, en Argentina la provisión pública de salud depende de las jurisdicciones subnacionales, incluida la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, en donde el gobierno central solo propone ciertos lineamientos de carácter voluntario (Cetrángolo y Goldschmit, 2013) [1]. Es decir que en Argentina conviven 24 sistemas públicos de salud completamente heterogéneos, por lo que la calidad, la cobertura y el acceso varían considerablemente.
En ese contexto, el Gobierno Nacional fijó un plan rector que establecía que la campaña de vacunación sería conducida y coordinada por el Ministerio de Salud de la Nación, que debía interactuar con otros ministerios, instituciones, organizaciones no gubernamentales, asociaciones civiles, sociedades científicas, seguridad social y el subsector privado de salud.
Como en el nivel subnacional los Ministerios de Salud provinciales son los responsables de la conducción y la implementación de la estrategia, se propuso la conformación de un Comité Operativo de Inmunizaciones con la presencia de funcionarios con alto nivel de decisión a cargo de asignar responsabilidades sobre las directivas respecto de las inmunizaciones. A su vez, cada provincia tiene la responsabilidad de elaborar e implementar un plan de acción que incluya la planificación por componente, organización, ejecución y evaluación de la introducción de la vacuna contra SARS-CoV-2. Este plan rector sugería un orden de prioridades sobre la población a vacunar. [2]
Ahora bien, en lo que respecta al proceso de vacunación se observa una variación entre las jurisdicciones. [3] El Estado central ha distribuido un total de 104.147.164 de vacunas y se han aplicado 96.962.954 de inmunizaciones a la fecha del 4 de abril de 2022. El criterio de distribución se basa en la población de cada provincia.
Gráfico N°1: vacunas distribuidas y aplicadas por provincia en números absolutos.
Fuente: Elaboración propia en base al Monitoreo público de vacunación del Ministerio de Salud de la Nación.
Además, como se mencionó anteriormente, la autonomía subnacional de la gestión sanitaria les permitió a las jurisdicciones implementar su propio protocolo de vacunación. En este sentido, durante la pandemia se acordó que, por un lado, el Gobierno Central se encargará de la distribución de las vacunas y, por el otro, que las provincias se encargaran de su aplicación. Es por ello que existe una diferencia entre la cantidad de vacunas distribuidas por el gobierno nacional y las vacunas aplicadas por las jurisdicciones subnacionales.
La provincia de La Pampa es la entidad subnacional con el mayor porcentaje de vacunas aplicadas sobre vacunas distribuidas (aplicó el 99,89% de las vacunas distribuidas por el Gobierno Nacional). Le sigue con el 98,20% la provincia de San Luis. En el otro extremo, Misiones es la provincia que menos vacunas aplicó sobre las vacunas distribuidas (63,10%), seguida por la provincia de Santiago del Estero que aplicó el 66,10% de las vacunas distribuidas.
Como se muestra en el gráfico N°2, la provincia de La Pampa es, hasta el momento, la jurisdicción que más vacunas aplicó sobre el total de distribuidas a su población (103,6% de la población total [4]). San Luis es la segunda provincia con mayor cantidad de inmunizaciones aplicadas con el 100,9% de la población total seguida por la provincia de Santa Fe con el 100,4%. En el otro extremo, Misiones es la provincia con menor cantidad de vacunas aplicadas con el 76,15% de la población inmunizada. Le sigue Chaco con el 79,46% y Santa Cruz con el 83,93%.
Asimismo, se puede hacer una distinción por cantidad de dosis aplicadas por persona (I y II) y la dosis de refuerzo correspondiente [5]. En este sentido, se observa que Santiago del Estero (97,65%), Catamarca (95,80%) y Formosa (94,96%) fueron las provincias con mayor cantidad de primeras dosis aplicadas por habitante y Misiones (74,69%), Chubut (81,61%) y Chaco (82,29%) las que menos primeras dosis lograron aplicar por habitante, ubicándose muy por debajo del promedio nacional (89,54%). Con respecto a la segunda dosis, Santiago del Estero (91,14%), Ciudad de Buenos Aires (91,04%) y La Pampa (89,43%) fueron las que mayor cantidad de vacunas aplicaron y, otra vez por debajo del promedio nacional (80,88%) Misiones (62,03%), Chaco (67,43%), y Chubut (70,31%). Por último, con respecto a la dosis de refuerzo, se analiza que Ciudad de Buenos Aires (?) (66,6%), La Pampa (64,58%) y San Luis (61,24%) fueron las jurisdicciones que aplicaron la mayor cantidad de unidades por habitante y Tucumán (24,46%), Misiones (25,87%) y Chaco (26,43%) las que menos lo hicieron, casi 20 puntos por debajo del promedio nacional (42,58%). En esta instancia, resulta llamativo el caso de Tucumán que, comparado con las primeras dosis, redujo sensiblemente la aplicación de la dosis de refuerzo. Esto, a pesar de ser la primera provincia del país en establecer la obligatoriedad del pase sanitario para el ingreso a lugares públicos.
Gráfico N°2: porcentaje de población vacunada.
Fuente: Elaboración propia en base al Monitoreo público de vacunación del Ministerio de Salud de la Nación.
Cuadro N°3: porcentaje de vacunas aplicadas sobre vacunas distribuidas
Fuente: Elaboración propia en base al Monitoreo público de vacunación del Ministerio de Salud de la Nación.
En este sentido, el carácter Federal de Argentina obliga a pensar la administración de la pandemia no solo observando el comportamiento del gobierno nacional sino también las relaciones intergubernamentales que lo enlazan con las jurisdicciones subnacionales. Es por ello que, en un contexto institucional descentralizado es fundamental comprender el funcionamiento de las relaciones intergubernamentales dado que afectan la implementación de las políticas públicas (Jordana 2001) [6]. Por ello, el proceso de vacunación es una buena radiografía que muestra tanto la heterogeneidad de este proceso como también las características de cómo el gobierno central condujo la pandemia del COVID-19.
A diferencia de otros países Federales, el Gobierno Nacional centralizó la toma de decisiones y las Provincias cedieron cierta autonomía de sus prerrogativas. La coordinación intergubernamental se convirtió en el punto clave de la gestión de la pandemia en donde el Estado central se encargó de la adquisición de las vacunas y dadas las especificidades del diseño institucional federal argentino, la implementación del Plan de vacunación quedó en manos de las jurisdicciones subnacionales. En este punto, queda por ver si la descentralización del proceso de inmunización refleja las desigualdades propias del federalismo argentino.
Por este motivo, nuestras futuras líneas de investigación buscarán, por un lado, explicar la variación en el proceso de vacunación en base a las capacidades burocráticas de los Estados Subnacionales y a las características propias del federalismo; y por otro lado, identificar instancias de gobernanza colaborativa vertical, horizontal y público-privada a nivel provincial (Behrend y Simpson 2021)[7]. Por último, el objetivo será encarar trabajos comparativos con países que institucionalmente sean similares pero que varíen en los resultados del proceso de vacunación.
REFERENCIAS
[1] Cetrángolo y Goldschmit (2013). “La descentralización y el financiamiento de políticas sociales eficaces: impactos, desafíos y reformas. El caso de la Argentina”, CEPAL.
[2] “Plan estratégico para la vacunación contra la Covid-19 en la República Argentina (2020)”, Ministerio de Salud de la Nación. https://www.argentina.gob.ar/sites/default/files/coronavirus-vacuna-plan-estrategico-vacunacion-covid-19-diciembre-2020.pdf.
Ver el artículo anterior https://colabora.lat/noticias/evolucion-de-la-campana-de-vacunacion-contra-el-covid-19-en-argentina/
[3] Los datos corresponden al Monitor público de vacunación. Ministerio de Salud de la Nación. Información hasta el 24-04-2021. https://www.argentina.gob.ar/coronavirus/vacuna/aplicadas
[4] El porcentaje mayor al 100% se debe al uso de excedentes de líquido en las presentaciones de vacunas multidosis. https://elauditor.info/control-federal/vacunacion-contra-el-covid-19–la-pampa-obtuvo-buena-nota-en-el-desarrollo-del-plan_a61e598c8d51866678d728f63
[5] Se sumaron las dosis de refuerzo con las dosis adicionales. “Dosis de refuerzo: administración de una dosis de vacuna luego de un esquema primario con respuesta inmunológica inicial suficiente, teniendo en cuenta la posible disminución de la respuesta en el tiempo. Se aplica periódicamente con un intervalo que no suele ser menor a los 6 meses. Otras vacunas con refuerzo son, por ejemplo, la triple viral y la doble bacteriana”. “Dosis adicional: administración de una dosis adicional como parte del esquema primario, cuando la respuesta inmune inicial es probablemente insuficiente. Otras vacunas con esquema primario de 3 dosis son, por ejemplo, la vacuna quíntuple y la vacuna contra la Polio”. Fuente: Informe “Dosis adicional al esquema primario y dosis de refuerzo (booster)” Campaña Nacional de Vacunación contra la COVID 19″ , Dirección de Control de Enfermedades Inmunoprevenibles, Ministerio de Salud de la Nación, 10 de noviembre de 2021
[6] Jordana, J. (2001) “Relaciones intergubernamentales y descentralización en América Latina: una perspectiva institucional”. BID, Abril. Serie de Documentos de Trabajo I-22 UE.
[7] Ver Informe “The Response to the COVID-19 Pandemic in the Municipalities of San Martín, Tres de Febrero, Avellaneda, and Quilmes”. https://colabora.lat/documento/policy-brief-5-argentina/
Autores: Ivan Jacobsohn
Becario doctoral CONICET e integrante del Área de Política Subnacional y Relaciones Intergubernamentales de la Escuela de Política y Gobierno.
Universidad Nacional San Martín – UNSAM (Argentina)
Luis Karameneff
Becario doctoral CONICET e integrante del Área de Política Subnacional y Relaciones intergubernamentales de la Escuela de Política y Gobierno
Universidad Nacional San Martín – UNSAM (Argentina)
