Evolución de la campaña de vacunación contra el Covid-19 en Argentina.
La vacunación se convirtió en la estrategia más abordada por los diferentes países para enfrentar la pandemia. Las diferencias en el acceso y en el aprovisionamiento mostraron las grandes desigualdades existentes entre los distintos Estados. Estas heterogeneidades, también, se observan dentro de las fronteras de un mismo país. Siendo un Estado Federal, ¿cuál es la situación de Argentina? Dado su diseño institucional, las provincias tienen las potestades suficientes para implementar su propio plan de vacunación. En este artículo, se muestran los primeros avances, desafíos y diferencias en las políticas de vacunación implementadas a nivel federal y subnacional.
Argentina sufre -como la mayor parte del mundo- el avance de la pandemia COVID-19, la cual ha obligado al país a emprender políticas sanitarias preventivas de aislamiento social forzado, una agresiva negociación para obtener la cantidad necesaria de vacunas y una dificultosa campaña de vacunación que incluye numerosos desafíos logísticos. Ahora bien, la descentralización de prerrogativas es una característica inherente a cualquier sistema federal pero que puede variar en su tipo y en su grado. Por ejemplo, en Argentina, la provisión pública de salud depende de las jurisdicciones subnacionales -incluida la Ciudad Autónoma de Buenos Aires-, en donde el gobierno central solo propone ciertos lineamientos de carácter voluntario (Cetrángolo y Goldschmit, 2013)[1]. Es decir que, en Argentina, conviven 24 sistemas públicos de salud completamente heterogéneos donde la calidad, la cobertura y el acceso varían considerablemente.
En ese contexto, el gobierno nacional fijó un plan rector que establece que la campaña de vacunación sea conducida y coordinada por el Ministerio de Salud de la Nación, debiendo interactuar con otros ministerios, instituciones, organizaciones no gubernamentales y asociaciones civiles así como con sociedades científicas, entidades de seguridad social y subsector privado de salud. Debido a que, en el nivel subnacional, los ministerios de salud provinciales son los responsables de la conducción y la implementación de la estrategia, se propuso la conformación del Comité Operativo de Inmunizaciones, con la presencia de funcionarios con alto nivel de decisión, a cargo de asignar responsabilidades sobre las directivas respecto de las inmunizaciones. A su vez, cada provincia tiene la responsabilidad de elaborar e implementar un plan de acción que incluya la planificación por componente, organización, ejecución y evaluación de la introducción de la vacuna contra SARS-CoV-2.
Este plan rector recomienda un orden de prioridades sobre la población a vacunar[2]:
1) Personal de establecimientos de salud públicos y privados (de manera escalonada según el riesgo de su actividad; por ejemplo, quienes trabajan en unidades de terapia intensiva o en guardias tienen una actividad más expuesta). En total son, aproximadamente, 763 mil trabajadores.
2) Adultos mayores de 70 años y quienes viven en establecimientos geriátricos.
3) Adultos mayores de 60 años.
El total de adultos que son mayores de 60 o viven en geriátricos son, aproximadamente, 7.375.000.
4) Personal de las Fuerzas Armadas, de Seguridad y de servicios penitenciarios. El total de personal de las Fuerzas Armadas y de Seguridad es, alrededor de, 500 mil.
5) Adultos de entre 18 y 59 años que presentan factores de riesgo. Son personas diabéticas (insulinodependientes o no), con obesidad grado 2 (índice de masa corporal -IMC- mayor a 35) y grado 3 (IMC mayor a 40), con enfermedades cardiovasculares, renales o respiratorias crónicas. El total es cercano a las 5.653.000 personas.
6) Personal docente y no docente de los niveles educativos inicial, jardín, primaria y secundaria. El total es, aproximadamente, 1.300.000.
7) Otras poblaciones estratégicas que definan las jurisdicciones, habitantes de barrios populares, personas en situación de calle, pueblos originarios, personas privadas de libertad, migrantes.
Gráfico N° 1: Población priorizada para la inmunización
Fuente: Elaboración propia.
Ahora bien, en lo que respecta al proceso de vacunación, se observa una variación entre las jurisdicciones [3]. El Estado central ha distribuido un total de 8.701.508 vacunas y se han aplicado 7.192.185 inmunizaciones desde el 24 de abril del 2021 hasta la fecha. El criterio de distribución se basa en las características de la población de cada provincia.
Gráfico N°2: Vacunas distribuidas y aplicadas por provincias en números absolutos.
Fuente: Elaboración propia en base al Monitoreo público de vacunación del Ministerio de Salud de la Nación.
Como se muestra en el gráfico N°2, la Ciudad Autónoma de Buenos Aires es, hasta el momento, la jurisdicción que más ha vacunado con, al menos, una dosis a su población (23,44% de la población total). La Pampa es la segunda provincia con mayor cantidad de inmunizaciones aplicadas -con el 20,28% de la población total- seguida por la provincia de San Luis -con el 19.10% de la población inmunizada con al menos una dosis-. En el otro extremo, Misiones es la provincia con menor cantidad de vacunas aplicadas con solo el 11,14% de la población inmunizada. Le siguen Santiago del Estero con el 12,13% y Corrientes con el 12,91%.
Gráfico N°3: Porcentaje de población vacunada
Fuente: Elaboración propia en base al Monitoreo público de vacunación del Ministerio de Salud de la Nación.
Además, como se mencionó anteriormente, la autonomía subnacional de la gestión sanitaria les permite a las jurisdicciones implementar su propio protocolo de vacunación. En este sentido, durante la pandemia, se acordó que el gobierno central se encargara de la distribución de las vacunas y que, en cambio, las provincias se hicieran responsables de la aplicación de las mismas. Es por ello que existe una diferencia entre la cantidad de vacunas distribuidas por el gobierno nacional y las vacunas aplicadas por las jurisdicciones subnacionales. La provincia de La Pampa es la entidad subnacional con el mayor porcentaje de vacunas aplicadas sobre vacunas distribuidas (aplicó el 99,89% de las vacunas distribuidas por el gobierno nacional). La provincia de San Luis le sigue con el 98,20%. En el otro extremo, Misiones es la provincia que menos vacunas aplicó sobre las vacunas distribuidas (63,10%), seguida por la provincia de Santiago del Estero -que aplicó el 66,10% de las vacunas distribuidas-.
Cuadro N°4: Porcentaje de vacunas aplicadas sobre vacunas distribuidas
Fuente: Elaboración propia en base al Monitoreo público de vacunación del Ministerio de Salud de la Nación.
Entonces, el carácter federal de Argentina obliga a pensar la administración de la pandemia no solo observando el comportamiento del gobierno nacional sino, también, las relaciones intergubernamentales que lo enlazan con las jurisdicciones subnacionales. Es por ello que, en un contexto institucional descentralizado, es fundamental comprender el funcionamiento de las relaciones intergubernamentales dado que afectan la implementación de las políticas públicas (Jordana, 2001) [4]. En este sentido, el proceso de vacunación es una buena radiografía que muestra tanto la heterogeneidad de este proceso como también las características de la conducción de la pandemia por parte del gobierno central.
A diferencia de otros países federales, el gobierno nacional centralizó la toma de decisiones y las provincias cedieron cierta autonomía de sus prerrogativas. La coordinación intergubernamental se convirtió en el punto clave de la gestión de la pandemia -en donde el Estado central se encargó de la adquisición de las vacunas- y, debido a las especificidades del diseño institucional federal argentino, la implementación del plan de vacunación quedó en manos de las jurisdicciones subnacionales. En este punto, queda por ver si la descentralización del proceso de inmunización refleja las desigualdades propias del federalismo argentino.
[1] Cetrángolo y Goldschmit (2013). “La descentralización y el financiamiento de políticas sociales eficaces: impactos, desafíos y reformas. El caso de la Argentina”, CEPAL.
[2] “Plan estratégico para la vacunación contra la Covid-19 en la República Argentina (2020)”, Ministerio de Salud de la Nación. https://www.argentina.gob.ar/sites/default/files/coronavirus-vacuna-plan-estrategico-vacunacion-covid-19-diciembre-2020.pdf
[3] Los datos corresponden al Monitor público de vacunación. Ministerio de Salud de la Nación. Información hasta el 24-04-2021. https://www.argentina.gob.ar/coronavirus/vacuna/aplicadas
[4] Jordana, J. (2001) “Relaciones intergubernamentales y descentralización en América Latina: una perspectiva institucional”. BID, Abril. Serie de Documentos de Trabajo I-22 UE.
Autores: Ivan Jacobsohn
Becario doctoral CONICET e integrante del Área de Política Subnacional y Relaciones Intergubernamentales de la Escuela de Política y Gobierno.
Universidad Nacional San Martín – UNSAM (Argentina)
Luis Karameneff
Becario doctoral CONICET e integrante del Área de Política Subnacional y Relaciones intergubernamentales de la Escuela de Política y Gobierno
Universidad Nacional San Martín – UNSAM (Argentina)
