El acceso desigual a la educación durante la pandemia del COVID-19
En 2020, la pandemia provocó el cierre de escuelas y la migración a la educación a distancia. Sin embargo, en muchos distritos los/las estudiantes y docentes no estaban equipados para hacer esta transición. Previo a la pandemia hubo algunas experiencias de programas de educación digital a nivel nacional y subnacional que generaron instancias de gobernanza colaborativa. Si bien esos programas ya no estaban en funcionamiento cuando llegó la pandemia, nos brindan algunas enseñanzas importantes acerca de cómo la gobernanza colaborativa multinivel puede contribuir a achicar la brecha digital entre estudiantes de escuelas primarias y secundarias.
Una de las primeras medidas que tomó el gobierno argentino ante la declaración de la pandemia por el COVID-19 en marzo de 2020 fue el cierre de las escuelas. De un día para otro, estudiantes y docentes de todos los niveles educativos migraron a la educación a distancia. Sin embargo, no todas las provincias estaban igualmente preparadas para hacer esta transición repentina.
El acceso a internet varía enormemente dentro de Argentina, como puede observarse en la Figura 1. En más de la mitad de las provincias del país, menos del 50% de los hogares tenía conexión a internet en 2019. En la provincia de Buenos Aires, la provincia con mayor cantidad de habitantes de la Argentina, el 64% por ciento de los hogares tenía conexión a internet al inicio de la pandemia. Estos datos son preocupantes si pensamos que el acceso a la educación durante el primer año de la pandemia –y en cierta medida durante el segundo año también– dependió de la posibilidad de conectarse con docentes a través de internet.
Figura 1: Porcentaje de hogares con acceso a internet por provincia, 2019
Fuente: Elaboración propia en base a datos del Observatorio Argentinos por la Educación. Nota: En algunos distritos el acceso a internet es mayor al 100% debido a que hay más de un punto de acceso por hogar.
Según un estudio realizado en barrios populares de todo el país, el 80% de estudiantes utilizó un teléfono celular para hacer sus tareas escolares.[1] Por el contrario, el 45% que asistía a escuelas privadas utilizaba computadoras de escritorio o portátiles para hacer la tarea. En los barrios populares, sólo el 11% de estudiantes tenía su propio dispositivo, mientras que el 89% restante compartía el dispositivo con sus padres, hermanas y hermanos.[2]
En los años previos a la pandemia, hubo iniciativas nacionales y subnacionales para achicar la brecha tecnológica a través de la distribución de computadoras portátiles. En 2010, el gobierno nacional lanzó el programa de inclusión digital Conectar Igualdad. El objetivo era equipar a docentes y estudiantes de escuelas públicas con computadoras portátiles y capacitarlos en habilidades digitales y tecnológicas.[3] Sin embargo, en 2018, durante la presidencia de Mauricio Macri, el gobierno canceló el programa.
Este fue el contexto nacional en el que llegó la pandemia en 2020. De todas formas, en los años previos a la pandemia hubo algunas experiencias subnacionales exitosas que apuntaron a desarrollar y reforzar la educación digital en sus distritos y que sirven de ejemplo de políticas públicas que pueden tener un impacto significativo en el territorio.
Tres casos de innovación subnacional en educación digital
En los países federales, los gobiernos subnacionales pueden utilizar su autonomía y recursos para diseñar e implementar políticas educativas que innoven más allá de las políticas nacionales y pueden convertirse un terreno fértil para la experimentación e innovación.
En Argentina, las primeras iniciativas de educación digital, previas al programa Conectar Igualdad, ocurrieron a nivel subnacional: las provincias de San Luis y La Rioja fueron precursoras en el lanzamiento de este tipo de políticas en 2007 y 2009 respectivamente.[4] Luego, en 2011, la Ciudad de Buenos Aires lanzó un programa similar. La existencia paralela de programas provinciales y nacionales sirvió para cubrir a un sector más amplio de la población estudiantil. Estos casos son un buen ejemplo de medidas federales y subnacionales que podrían adoptarse a futuro para mejorar la educación digital y achicar la brecha que existe dentro del país.
La provincia de San Luis fue pionera en educación digital e implementó el programa Todos los chicos en la red en 2007. El programa implicó la distribución de netbooks para estudiantes de primer a sexto grado y para docentes de escuelas públicas. No sólo incluyó la capacitación de docentes y estudiantes, sino también a padres y madres.[5] Para promover la compra de computadoras del hogar brindó un crédito fiscal de 50% del valor del dispositivo[6] . A su vez, para garantizar la conectividad, en 2009 se instaló wifi gratuito en toda la provincia. Esta política no tuvo paralelo en ningún otro distrito subnacional.
Así en 2019, meses antes de que iniciara la pandemia, San Luis era una de las provincias con mayor conectividad en Argentina: el 75% de los hogares tenía acceso a internet y según un estudio reciente, sólo el 13% de los estudiantes del último año de la escuela primaria no tuvo acceso a internet en su casa durante la pandemia.[7]
En 2009, la provincia de La Rioja implementó el programa Joaquín V. González de educación digital, que apuntó a proveer a estudiantes de escuelas primarias y especiales de computadoras portátiles. Más adelante, el programa se extendió a las escuelas secundarias y funcionó en conjunto con Conectar Igualdad, dando lugar a una gobernanza colaborativa multinivel en la provisión de computadoras para estudiantes de distintos niveles educativos. La distribución de computadoras portátiles estuvo acompañada por la capacitación de docentes y estudiantes.[8] A pesar de estos esfuerzos, cuando la pandemia por COVID-19 obligó al cierre de escuelas en 2020, el 23,6% de estudiantes en La Rioja aún no tenía acceso a internet en sus casas.[9] Aun así, La Rioja tuvo mayor conectividad que otras provincias argentinas (ver Figura1).
En 2011, la Ciudad de Buenos Aires implementó el Plan S@rmiento, un programa de educación digital que distribuía computadoras portátiles a estudiantes y docentes de escuelas primarias, y que complementaba a Conectar Igualdad. Sin embargo, en 2017 el gobierno dejó de distribuir computadoras individuales. Esta medida fue desafortunada, porque cuando llegó la pandemia, estudiantes de escuelas primarias públicas no tenían su propio dispositivo para conectarse a las clases a distancia.
Estos tres casos muestran la importancia de los niveles de gobierno subnacionales para la innovación política en países federales o en países con un sistema educativo descentralizado. Las políticas públicas nacionales son fundamentales para el desarrollo de sistemas educativos más inclusivos, pero los gobiernos subnacionales también pueden tener un papel importante en la innovación y cuando las políticas de educación digital de ambos niveles de gobierno se complementan surgen instancias de gobernanza colaborativa multinivel que pueden tener un impacto más profundo en la población, como muestran los casos de San Luis, La Rioja y Ciudad de Buenos Aires.
La conectividad a internet en pandemia en San Martín, Tres de Febrero, Quilmes y Avellaneda
San Martín, Tres de Febrero, Quilmes y Avellaneda son cuatro municipios que están ubicados en la provincia de Buenos Aires, la más grande en términos territoriales y poblacionales del país. En este apartado, se analiza la escala de análisis a nivel municipal para observar las condiciones de conectividad a internet en que estudiantes de estos distritos enfrentaron la educación en pandemia.
En la provincia de Buenos Aires, el 64,3% de los hogares tenía acceso a internet fijo en 2019, poco antes de que comenzara la pandemia.[10] Según datos relevados en la prueba Aprender de 2018, el 13,5% de estudiantes del último año del nivel primario no tenía acceso a internet en sus hogares.[11] Entre estudiantes del último año de la secundaria, el 11,7% no tenía acceso a internet en su hogar.
La población educativa en estos cuatro municipios alcanza un total de 370.976 estudiantes que están repartidos entre los cuatro niveles educativos (inicial, primaria, secundaria y especial). La gran mayoría está inscripta en escuelas estatales provinciales. Sólo en el municipio de Tres de Febrero la matrícula en escuelas de gestión privada es equivalente a la matrícula en escuelas de gestión estatal.
San Martín, Tres de Febrero y Avellaneda tienen una población similar y una cantidad de escuelas similar. Quilmes, con una población mayor a la de los otros tres municipios, tiene también una mayor cantidad de escuelas. Pero si observamos la cantidad de hogares por municipio y la cantidad de accesos a internet, vemos algunas diferencias importantes, como muestra la Tabla 1. En Quilmes y Avellaneda, el porcentaje de hogares con acceso a internet ronda el 90%. En Tres de Febrero, la cantidad de accesos a internet supera el 100%, lo cual indica que algunos hogares pueden tener más de un acceso o que hay industrias o empresas en el municipio que tienen acceso a internet (los datos no indican si el acceso está vinculado a un hogar o a un establecimiento comercial o productivo). De los cuatro, San Martín es el municipio con menor acceso a internet. Sólo el 40% de los hogares tenía acceso a internet, lo cual lo ubica muy por debajo de la media de la provincia de Buenos Aires (64,3%) y del país (63%).[12]
Tabla 1: Cantidad de accesos a internet fijo por municipio
|
Municipio |
Hogares (2010) | Población (2022) | Cantidad de accesos al servicio de Internet fijo | % de hogares |
| San Martín | 133.202 | 426.556 | 53.844 | 40,42% |
| Tres de Febrero | 112.588 | 344.172 | 126.248 | 112,13% |
| Quilmes | 177.110 | 679.375 | 158.453 | 89,46% |
| Avellaneda | 113.142 | 358.512 | 105.740 |
93,45% |
Fuente: Elaboración propia en base a http://www.atlasconurbano.info/pagina.php?id=181#hogares; https://observatorioamba.org/planes-y-proyectos/partidos-rmba/tres-de-febrero; Población estimada para 2022-INDEC https://www.indec.gob.ar/ftp/cuadros/poblacion/proyeccion_departamentos_10_25.pdf.
¿Qué hemos aprendido?
La experiencia de la pandemia deja algunas enseñanzas importantes sobre las políticas públicas de largo plazo. Parece evidente que si el programa Conectar Igualdad hubiese tenido continuidad en el tiempo, la llegada de la pandemia y la migración hacia la educación a distancia hubiera sido más ágil y menos traumática para muchos estudiantes. Sin embargo, no alcanza con la distribución de computadoras portátiles, sino que también es necesario asegurar la conexión a internet en los hogares, así como la capacitación de docentes, estudiantes y familias.
Los tres casos subnacionales que se describieron en este trabajo –el de San Luis, La Rioja y la Ciudad de Buenos Aires– nos dan algunos indicios acerca de políticas públicas que pueden preparar a estudiantes para un mundo donde la brecha digital amenaza con dejar a grandes sectores afuera del mundo del trabajo, pero también de las oportunidades educativas. Y, en este sentido, la combinación de políticas provinciales y nacionales es un buen ejemplo de gobernanza colaborativa. A su vez, si bien los municipios no tienen responsabilidades en la provisión de educación primaria y secundaria, podrían contribuir con la provisión de servicios de internet en zonas donde no hay acceso y, de este modo, fomentar la gobernanza colaborativa multinivel.
Tres medidas clave podrían ayudar a reducir la brecha digital:
- La distribución de computadoras portátiles (netbooks, notebooks o laptops) a docentes y estudiantes de escuelas públicas primarias y secundarias. Estas políticas fueron adoptadas por los niveles de gobierno nacional y provinciales.
- La instalación de wifi gratuito en regiones o barrios que tienen menos acceso a internet en forma de hotspots. Esta es una política que podrían adoptar los municipios, lo que generaría sinergia y colaboración con las medidas de los otros niveles de gobierno.
- La capacitación a docentes, estudiantes y familias para facilitar el uso de los dispositivos.
La experiencia recogida en la pandemia y las políticas innovadoras de educación digital observadas en estas tres experiencias subnacionales muestran que estas tres medidas pueden ser clave para enfrentar situaciones como el cierre de escuelas que se produjo durante la pandemia por COVID-19 y que la gobernanza colaborativa entre distintos niveles de gobierno puede jugar un rol importante para achicar la brecha digital y educativa.
[1] Ver Tiramonti, Guillermina, Víctor Volman y Federico Braga. 2021. Conectividad y dispositivos: actividades escolares de los alumnos de barrios populares durante la interrupción de clases presenciales. Observatorio Argentinos por la Educación. Disponible en: chrome-extension://efaidnbmnnnibpcajpcglclefindmkaj/viewer.html?pdfurl=https%3A%2F%2Fcms.argentinosporlaeducacion.org%2Fmedia%2Freports%2Finforme-conectividad-y-dispositivos.pdf&clen=846342&chunk=true. Acceso 18 de febrero de 2022.
[2] Op. Cit.
[3] Ver el Decreto 459/2010. Disponible en: http://servicios.infoleg.gob.ar/infolegInternet/anexos/165000-169999/165807/norma.htm. Acceso el 21 de febrero de 2022.
[4] Ver Tedesco, Juan Carlos, Cora Steinberg & Ariel Tófalo. 2015. “Programa TIC y Educación Básica: Informe General”. UNICEF. Disponible en: chrome-extension://efaidnbmnnnibpcajpcglclefindmkaj/viewer.html?pdfurl=https%3A%2F%2Fwww.unicef.org%2Fargentina%2Fmedia%2F546%2Ffile%2FInforme%2520general.pdf clen=2396695 chunk=true. Acceso el 22 de febrero de 2022.
[5] Ver Odicino, María Clelia. 2009. “Implementación y resultados de la incorporación de las TIC en el proceso de enseñanza-aprendizaje”. Presentación oral en el Congreso de Educación Enseñando en Entornos Digitales. Disponible en: chrome-extension://efaidnbmnnnibpcajpcglclefindmkaj/viewer.html?pdfurl=https%3A%2F%2Fwww.buenosaires.gob.ar%2Fareas%2Feducacion%2Fed%2Fpdf%2Fmcodicino.pdf&clen=114017&chunk=true. Acceso el 21 de febrero de 2022.
[6] Op. Cit.
[7] Ver Artopoulos, Alejandro. 2021. ¿Cuántos estudiantes tienen acceso a internet en su hogar en Argentina? Informe publicado por el Observatorio Argentinos por la Educación. Disponible en: chrome-extension://efaidnbmnnnibpcajpcglclefindmkaj/viewer.html?pdfurl=https%3A%2F%2Fcms.argentinosporlaeducacion.org%2Fmedia%2Freports%2FArgxEdu_Conectividad_Coronavirus_.pdf&clen=868687&chunk=true. Acceso el 22 de febrero de 2022.
[8] Op. Cit.
[9] Artopoulos, 2021.
[10] Artopoulos, 2021.
[11] Op. Cit.
[12] Artopoulos, 2021.
Referencias
Artopoulos, Alejandro. 2021. “¿Cuántos estudiantes tienen acceso a internet en su hogar en Argentina?”. Observatorio Argentinos por la Educación. Disponible en: chrome-extension://efaidnbmnnnibpcajpcglclefindmkaj/https://cms.argentinosporlaeducacion.org/media/reports/ArgxEdu_Conectividad_Coronavirus_.pdf. Acceso el 22 de febrero de 2022.
Decreto 459/2010 del 6/4/2010. Disponible en: http://servicios.infoleg.gob.ar/infolegInternet/anexos/165000-169999/165807/norma.htm . Acceso el 21 de febrero de 2022.
Fundación Lúminis. s/f. “Netbooks entregadas por localidad y provincia hasta el 2014”. Disponible en: https://www.fundacionluminis.org.ar/datos-abiertos-educacion/netbooks-entregadas-por-localidad-y-provincia-hasta-el-2014. Acceso el 21 de febrero de 2022.
Odicino, María Clelia. 2009. “Implementación y resultados de la incorporación de las TIC en el proceso de enseñanza-aprendizaje”. Trabajo presentado en el Congreso de Educación Enseñando en Entornos Digitales. Disponible en: chrome-extension://efaidnbmnnnibpcajpcglclefindmkaj/https://www.buenosaires.gob.ar/areas/educacion/ed/pdf/mcodicino.pdf. Acceso el 21 de febrero de 2022.
Tedesco, Juan Carlos, Cora Steinberg & Ariel Tófalo. 2015. “Programa TIC y Educación Básica: Informe General”. UNICEF. Disponible en: chrome-extension://efaidnbmnnnibpcajpcglclefindmkaj/https://www.unicef.org/argentina/media/546/file/Informe%20general.pdf. Acceso el 22 de febrero de 2022.
Tiramonti, Guillermina, Victor Volman y Federico Braga. 2021. “Conectividad y dispositivos: actividades escolares de los alumnos de barrios populares durante la interrupción de clases presenciales”. Observatorio Argentinos por la Educación. Disponible en:
chrome-extension://efaidnbmnnnibpcajpcglclefindmkaj/https://cms.argentinosporlaeducacion.org/media/reports/informe-conectividad-y-dispositivos.pdf. Acceso 18 de febrero de 2022.
Jacqueline Behrend
Instituto de Investigaciones Políticas-EPyG
UNSAM/CONICET (Argentina)
