Coordinación intermunicipal como respuesta de gestión. El caso de la Región Metropolitana de Buenos Aires, Argentina.
La irrupción del Covid-19 puso de manifiesto los diferentes problemas estructurales presentes en cada sociedad. Este contexto de crisis, sin embargo, también puede incentivar el desarrollo de buenas prácticas de gestión y de colaboración que favorezcan a la implementación de políticas públicas. Con esa idea en mente, este texto explora las iniciativas de coordinación de políticas públicas entre dos municipios de la región metropolitana del gran Buenos Aires, conocida como el Conurbano Bonaerense: San Martín y Tres de Febrero. Los municipios, en tanto primera autoridad estatal ante la ciudadanía, se vieron frente al desafío de buscar soluciones para mitigar rápidamente los daños causados por la pandemia. En este contexto, los problemas estructurales no solo se profundizaron, sino que pusieron en evidencia la permeabilidad de las fronteras jurisdiccionales y la limitación de recursos disponibles de los gobiernos locales.
De acuerdo a la literatura sobre coordinación intermunicipal y políticas públicas (Cravacuore, 2004; García Delgado, 1997; entre otros/as), en contextos de crisis surgen oportunidades para implementar nuevas formas de gestión. Siguiendo esta línea y con una base teórica centrada en las relaciones intergubernamentales, me pregunto si la pandemia producida por el virus Covid-19 habilitó una ventana de oportunidad para que los municipios colaborarán entre sí en torno a políticas que buscarán mitigar los efectos más inmediatos de la crisis sanitaria, y cuáles fueron sus características.
Las relaciones intergubernamentales se refieren a la “interacción permanente, formal e informal, que existe entre autoridades y funcionarios de los diferentes niveles de gobierno, en cualquier área de política pública, cuya dinámica es definida por el contexto contemporáneo e histórico de ese país” (Carrera Hernández y Martínez Tiburcio, 2018: 33). Una de las características sobresalientes de este enfoque es que señala la posibilidad de llevar a cabo relaciones horizontales, ya sea entre el mismo nivel de gobierno, el sector privado o las organizaciones civiles.
En los países con sistemas federales, como el de Argentina, donde existen diferentes niveles de gobierno con autonomía y con competencias compartidas y concurrentes entre sí, las dinámicas entre actores suelen exceder los límites establecidos por las reglas formales (Jordana, 2001). Esta premisa permite pensar en la existencia de dinámicas alternativas entre diferentes niveles de gobierno, principalmente ante un contexto sin precedentes en el que problemas complejos interpelan a todos los niveles de igual manera. De esta forma, Hernández y Tiburcio (2018) llaman la atención para dos tipos posibles de relación intergubernamental: la coordinación formal y la coordinación informal.
La coordinación formal se caracteriza por acuerdos de acciones conjuntas, a través del establecimiento de un convenio que requiere ratificación de un cuerpo legislativo propio (Cravacuore, 2015). Esto significa que la relación entre las partes se encuentra establecida en un determinado estatuto que determina las acciones que ejecuta cada gobierno. A diferencia, la coordinación informal es el establecimiento de acuerdos entre actores quienes, frente a un problema u objetivo común, desarrollan una acción conjunta, pero sin la firma de un convenio formal y de un órgano intermediario de supervisión.
Este análisis se centra en los municipios de San Martín y Tres de Febrero, distritos que comparten tanto características socioeconómicas y demográficas, como también sus límites jurisdiccionales, poniendo el foco en el periodo que se inicia el 20 de marzo del 2020 con el decreto del Aislamiento Social, Preventivo y Obligatorio [1] hasta su finalización, el 7 de noviembre del 2020, con el decreto del Distanciamiento Social, Preventivo y Obligatorio. A su vez, los intendentes de cada municipio pertenecen a partidos de diferente signo político, lo que llevaría a suponer que, al ser de partidos que se oponen políticamente en el nivel nacional, las relaciones entre los y las actoras sean, más bien, de competencia.
La metodología de estudio contempló la revisión de boletines oficiales, redes sociales, diarios web de cada distrito como también la realización de entrevistas a diferentes concejales y funcionarios y funcionarias de los dos municipios.
Del análisis de las páginas web, diarios locales y redes sociales, se pudo constatar la realización de varios encuentros entre los jefes comunales. En una publicación de la Fundación Metropolitana [2] se menciona que: “El Coronavirus ha logrado la homogeneización de las agendas locales en una única agenda pública” [3](Abril, 2020). En seguida, se difunde la imagen de una mesa conjunta entre los representantes de las diferentes jurisdicciones locales.
En otra de las publicaciones de diarios municipales, como por ejemplo la Noticia 1, se menciona la implementación de un operativo de seguridad que contó con la participación de varios municipios de la zona oeste (Morón, Ituzaingó, Hurlingham, San Miguel, Tres de Febrero y San Martín). Según la descripción, el objetivo del operativo era garantizar el cumplimiento efectivo del aislamiento social obligatorio y de esta manera evitar el crecimiento del contagio dentro de cada jurisdicción. En esta misma línea, en sus redes, el intendente de San Martín también hace referencia a otra acción conjunta: “Elaboración de proyecto para enviar a la provincia para la reapertura de actividades” (@fernandomoreira, 9 de mayo de 2020).
En el proyecto se solicitaba al Gobierno Provincial la habilitación para diferentes actividades comerciales, como el take away, compras online o entrega a domicilio, como también, la habilitación de mudanzas y obras privadas (La noticia 1, 18/5/2020). El hecho de que los municipios sean colindantes, muchas veces implica que la dinámica poblacional sea fluida y que los problemas existentes excedan los límites territoriales e involucren a todos y todas las actoras. Por tal motivo, como muestran las noticias recabadas, las y los jefas y jefes comunales se reunieron para coordinar estrategias que mitiguen los efectos de la pandemia, como lo fue el operativo de control.
Aunque por medio de estas publicaciones se puede asegurar que hubo instancias de coordinación entre varios municipios, la pregunta que guía el presente trabajo se remite a observar si hubo colaboración entre San Martín y Tres de Febrero. En esta línea, en una entrevista cerrada hecha a Diego Valenzuela (intendente del municipio de Tres de Febrero), respondió de manera positiva cuando se preguntó sobre la existencia de coordinación con su municipio colindante, San Martín (18/05/2021). Del mismo modo, en San Martín, Javier Fernández [4] (Juntos por el cambio), por entonces concejal de la oposición, afirma que hubo coordinación entre los dos municipios:
“Sí hubo por lo que yo tomo conocimiento, no es porque alguien institucionalmente me informó. Siempre supe que, entre los municipios linderos, los que son más o menos Tres de Febrero, Vicente López, San Miguel, Hurlingham, todos esos intendentes han de tener diálogo constante para ver cómo llevar adelante las restricciones o los controles vinculares en cuándo era más estricto la idea de circular” (08/06/2021).
En cuanto a las iniciativas estrictamente sanitarias, no se pudo observar ninguna iniciativa de coordinación específica. Más bien, su articulación se circunscribió a compartir experiencias para tratar de optimizar los recursos disponibles. Tal como señaló la concejal [5] de San Martín:
“Sé que nuestro intendente se contactó todo el tiempo con los intendentes. Tenían reuniones también ellos, esto era nuevo para todos así que todos los intendentes tenían reuniones semanales y se iba bajando la información de las provincias, esto fue semanal por no decirte que con algunos fue a diario por cuestiones que van surgiendo” (07/06/2021).
Asimismo, aclaró:
“Intercambio y comunicación hubo todo el tiempo con todos los municipios ya sea porque había gente infectada en otros municipios y por ejemplo no tenían centro de aislamientos. Entonces nosotros incluso tuvimos que asistir durante un período corto a gente de otro municipio y después se buscaba obviamente que se traslade a esas personas porque tenemos que cuidar el recurso propio de la gente que aporta en San Martín para los de San Martín y no descuidar la cuestión humanitaria. Se lo asistía, se lo apoyaba, se lo atendía en todo lo posible, pero todo el tiempo se buscaba que esa persona sea derivada a su distrito para que ellos se hicieran responsables y lo mismo de otros distritos para con nosotros, enseguida la respuesta“.
Si bien se priorizó la atención a la población propia de cada jurisdicción, se prestaron servicios de salud a quienes se acercaban. A su vez, si bien se puede observar que la comunicación fue constante con varios municipios, cuando se indaga con quienes había una mayor comunicación, el concejal del Municipio de San Martín señaló:
“Con los tres más cercanos, Tres de Febrero, Vicente López y San Isidro”.
La articulación entre municipios dentro del sistema de salud, tiene su base jurídica en la Ley de Regiones Sanitarias (Ley 7.016), que organiza a los gobiernos locales bajo diferentes regiones con el objeto de coordinar la ejecución de políticas de salud, como también optimizar los recursos disponibles en los municipios de la provincia de Buenos Aires. Sin embargo, si se consideran los casos bajo estudio, San Martín y Tres de Febrero, estos forman parte de diferentes regiones sanitarias; por lo que se esperaría que estos municipios no compartan recursos y/o estrategias en la gestión de políticas sanitarias. No obstante, se pudieron observar acciones de articulación para poder alcanzar a toda la población. En relación con ello, el secretario de salud[6] de San Martín relató:
“(…) el municipio que está hacia el oeste es Tres de Febrero, que pertenece a otra región sanitaria y donde el vínculo (a través de la región no se puede dar porque es de otra región) tiene que ver con la informalidad”.
Al igual, en entrevistas a los/as diferentes funcionarias/os de los municipios, la mayoría coincidió en que no hubo una formalización en la articulación entre San Martín y Tres de Febrero. A ese respecto, el secretario de asuntos estratégicos y coordinación de Tres de Febrero mencionó lo siguiente [7]:
“Compartimos sobre todo ideas, proyectos, conjuntos que cada uno tenía y le compartía al otro, no lo institucionalizamos pero hubo mucho trabajo entre distintos espacios políticos, también entre distintos gobiernos locales donde la realidad y la problemática era la misma y la problemática entre San Martín y Tres de Febrero era la misma, había una pandemia, el cierre de la actividad económica, los barrios populares, las ollas populares, entonces trabajábamos juntos en poder discutir qué soluciones estaban aportando cada gobierno local a su territorio para poder compartir ideas y también unir esfuerzos sobre todo trabajando los límites“.
A su vez, cuando se consultó sobre la formalización de alguna agenda común, una de las entrevistadas [8], contestó lo siguiente:
En cuanto al contexto de pandemia, se elaboraron reuniones que estuvieron vinculadas con compartir experiencias propias (…) Pero la verdad que la circunstancia, de esto que tener que salir rápido con todo y tratar de contagiarse lo menos posible, de acuerdos verbales producto de algo interjurisdiccional, es decir, no se generó ninguna institución ni agenda que te permita dar continuidad más allá de la pandemia. Todavía no está” (08/06/2021)
Esto significa que, si bien las reuniones fueron periódicas, no hubo una agenda pautada entre las partes y se iban realizando de acuerdo a la emergencia y a la situación epidemiológica, tal como lo reflejó la entrevista a Graciela Fernández:
“No, la urgencia requería de respuestas inmediatas. Se busca solucionar si estamos en emergencia hay que solucionar: teléfono, teléfono y bueno resolvamos en buscar el contacto, en buscar cómo llegamos y así fue. No fue muy protocolar, quizás en otra situación que no sea de emergencia las cosas se manejan con un poco más de protocolo y esta no era oportunidad para eso, había que resolver muchas cuestiones”.
Este relato se relaciona con menciones de otros y otras entrevistadas[9] acerca de la emergencia y la necesidad de respuestas rápidas, dejando al margen las discusiones sobre el establecimiento de políticas conjuntas. Cabe resaltar que cuando se realizaron las entrevistas, nadie destacó la existencia de coordinación en un área específica de política pública entre San Martín y Tres de Febrero.
La información recabada para este trabajo permite evidenciar que, en un contexto de emergencia sanitaria por la irrupción del Covid-19, donde se necesitan respuestas rápidas para contener el avance del virus, los intendentes han tenido diferentes encuentros con el objeto de intercambiar ideas y de evaluar las diferentes formas de actuación. En este sentido, si bien se observan instancias de coordinación multilateral, es decir, entre más de dos municipios, también se identificaron intercambios bilaterales, entre San Martín y Tres de Febrero. Las y los diferentes funcionarios y funcionarias entrevistadas reconocieron que durante el contexto de pandemia hubo instancias de coordinación entre ambos gobiernos locales.
No obstante, esa coordinación no conllevó – mientras duró la investigación – a la formalización de una política o iniciativa conjunta entre ambas partes, donde se acordaran derechos y obligaciones de cada ente local. En otras palabras, tal como se menciona en las entrevistas, su articulación se caracterizó por acciones informales de coordinación de políticas con impacto interjurisdiccional y por compartir experiencias y proyectos, pero sin su efectiva formalización. Sí se evidenciaron, sin embargo, reuniones conjuntas y, en la medida en que la situación sanitaria empeoraba, encuentros virtuales con una mayor frecuencia o por vía telefónica.
Aunque la evidencia y las fuentes consultadas demuestran que no se formalizó ningún acuerdo entre San Martín y Tres de Febrero, es importante recordar que el intendente de Tres de Febrero brindó una respuesta afirmativa cuando se le preguntó sobre la existencia de políticas públicas implementadas en conjunto con San Martín. Además, el análisis demuestra que sus diferencias partidarias no resultaron un obstáculo para entablar una comunicación con el fin de discutir respuestas a la pandemia y que el escenario de emergencia habilitó y puso en evidencia el flujo de comunicación entre los municipios.
Uno de los desafíos futuros es explorar, en la post pandemia, si la relación informal que se vio en algunos casos, favoreció o incentivó a una mayor práctica colaborativa en el largo plazo, es decir, si se llegaron a institucionalizar alguna de las iniciativas conjuntas que se iniciaron informalmente.
A partir de este estudio considero que la consolidación de sistemas de coordinación horizontal en el nivel local se torna cada vez más relevante por posibilitar la elaboración de acciones conjuntas que brinden respuestas a problemáticas que exceden las fronteras y son compartidas entre municipios colindantes. En el caso de los municipios en particular, esto es aún más importante, ya que los recursos tienden a ser escasos y las responsabilidades cada vez mayores.
Considero relevante recolectar información acerca de las formas de interacción entre actores locales dado que su estudio posibilita la visibilización de mejores prácticas en la formulación e implementación de políticas públicas. En efecto, sin dejar de considerar las disparidades existentes en las distintas regiones de Argentina, dejar precedencia de estas experiencias posibilita observar las alternativas de gestión posibles, poder trasladarlas a otras áreas territoriales y contribuir a la eficiencia en la provisión de servicios públicos.
[1]
El Aislamiento Preventivo Social obligatorio (Decreto 297/2020) establecía que todos los ciudadanos debían permanecer en hogares, con el fin de prevenir la circulación y el contagio del virus COVID-19.
[2] https://metropolitana.org.ar/idm/cooperacion-en-tiempos-de-crisis
[3] https://metropolitana.org.ar/idm/cooperacion-en-tiempos-de-crisis
[4] Entrevista realizada a Javier, concejal de Juntos por el Cambio en San Martín, 08/06/2021.
[5] Entrevista realizada a Graciela Fernández, concejal de Frente de Todos en San Martín, 7/06/2021.
[6] Entrevista realizada a Luciano Miranda, secretario de Salud del municipio de San Martín, 24/6/2021
[7] Entrevista a Bautista Pino, secretario de Asuntos Estratégicos y Coordinación en el municipio de Tres de Febrero, 16/06/2021.
[8] También se realizaron entrevistas a: Natalia Fernández, concejala de Juntos por el Cambio en Tres de Febrero (03/06/2021); Javier Fernández, concejal de Juntos por el Cambio en San Martín (08/06/2021).
[9] Entrevista realizada a Graciela Fernández, concejal de Frente de Todos en San Martín, 7/06/2021. Durante el contexto de la pandemia fue la encargada de coordinar los Centros de Aislamiento armados en el municipio de San Martín.
Bibliografía
Carrera Hernández, Ady, y Martínez Tiburcio, María Gabriela. 2018. “Elemento para una política pública que promueva eficazmente las Intermunicipalidades en el Estado de México”. Instituto Hacendario del Estado de México, Sede del Sistema de Coordinación Hacendaria del Estado de México y Municipios. México.
Cravacuore, Daniel, Ilari, Sergio y Villar, Alejandro. 2004. “La articulación en la gestión municipal. Actores y políticas”. Buenos Aires: Editorial UNQ.
Cravacuore, Daniel. 2015. “La intermunicipalidad en Argentina”. Tesis doctoral, Universidad de Jaén, Facultad de Ciencias sociales y jurídicas, Departamento de Derecho Público.
https://dialnet.unirioja.es/servlet/tesis?codigo=83659
García Delgado, Daniel .1997. “Nuevos escenarios locales. El cambio de modelo de gestión” en Hacia un nuevo modelo de gestión local. Municipio y Sociedad Civil en Argentina. Compilado por Daniel García Delgado. Buenos Aires: FLACSO – UBA/CBC – Universidad Católica de Córdoba.
Jordana, Jacint. (2001) “Relaciones intergubernamentales y descentralización en América Latina: una perspectiva institucional”. Documento de trabajo Proyecto conjunto INDES – Unión Europea. Banco Interamericano de Desarrollo.
Referencia de redes personales
Moreira, Fernando (@fmoreira). 2020. “Junto a los intendentes de Tres de Febrero, Hurlingham, San Miguel, Morón e Ituzaingó estamos coordinando tareas para reforzar los operativos de control en las calles. A partir de hoy ya estamos trabajando de manera articulada en las áreas comunes de la Región Oeste. Con @dievalen supervisamos los controles en Avenida Márquez y Triunvirato. Es fundamental que este momento nos encuentre trabajando juntos para frenar la circulación del #Coronavirus”. Instagram, 25 de marzo. https://www.instagram.com/p/BK5FkMFXG_/?utm_medium=copy_link
Moreira, Fernando (@fmoreira). 2020. “Junto a @gabrielkatopodis, @dievalen y @malenagalmarini visitamos la obra del hospital modular de Martin Coronado, uno de los 12 que se están construyendo para ampliar la oferta sanitaria y enfrentar la 23 etapa más aguda del covid 19”. Instagram, 22 de abril. https://www.instagram.com/p/B_SqypKFOcr/?utm_medium=copy_link
Moreira, Fernando (@fmoreira). 2020. “Seguimos coordinando tareas con la Provincia y los municipios vecinos. Hoy nos reunimos en Tres de Febrero con @kicillofok, @sergioberniarg, @dievalen y nuestros equipos. A la pandemia le ganamos entre todos. #QuedateEnCasa”. Instagram, 3 de abril. https://www.instagram.com/p/BiJF23g8by/?utm_medium=copy_link
Sitios Web consultados
https://www.lanoticiaweb.com.ar/182852/valenzuela-el-trabajo-en-equipo-y-sin-diferencias-partidarias-es-importante-para-mejorar-la-vida-de-la-gente/ (6/11) https://www.lanoticiaweb.com.ar/172862/valenzuela-el-amba-necesita-que-se-cree-una-instancia-de-gestion-metropolitana-comun/ 9/7/2020 https://www.lanoticiaweb.com.ar/168122/reunion-de-intendentes-de-moron-hurlingham-ituzaingo-san-miguel-san-martin-y-tres-de-febrero-para-coordinar-politicas-de-prevencion-del-coronavirus/ 15/5/2020 https://www.lanoticiaweb.com.ar/163426/intendentes-de-la-region-coordinaron-operativos-de-control-por-videoconferencia/ 25/3 https://www.clarin.com/zonales/olvidada-triple-frontera-conurbano-intendentes-prometen-unirse-sacarla-abandono_0_jth5_Llw-.html 10/12
https://www.smnoticias.com/noticias/119597 – 5/11
https://www.smnoticias.com/noticias/118088 – 6/10
https://www.smnoticias.com/noticias/116484
30/06 https://www.smnoticias.com/noticias/110667 –
Entrevistas:
Diego Valenzuela, intendente de Tres de Febrero (18/05/2021). La entrevista fue realizada en formato cerrado.
Natalia Fernández, concejala de Juntos por el Cambio en Tres de Febrero (03/06/2021)
Javier Fernández, concejal de Juntos por el Cambio en San Martín (08/06/2021).
Bautista Pino, secretario de Asuntos Estratégicos y Coordinación en el municipio de Tres de Febrero, 16/06/2021.
Graciela Fernández, concejal de Frente de Todos en San Martín, 7/06/2021. Durante el contexto de la pandemia fue la encargada de coordinar los Centros de Aislamiento armados en el municipio de San Martín.
Luciano Miranda, secretario de Salud del municipio de San Martín, 24/6/2021
Rocío Beccaria
Adscripta del Área Política Subnacional y Relaciones Intergubernamentales
UNSAM (Argentina)
