Colaboración en tiempos de pandemia: el caso de cuatro comunas de la Región Metropolitana, Chile
Antecedentes de una sociedad en crisis
Si el denominado “Estallido social” de octubre de 2019, simbolizó y materializó el fin de una era política en Chile, al promover la reivindicación de derechos sociales bajo la consigna de la “dignidad”, exactamente cinco meses después el país tuvo que enfrentar la catástrofe sanitaria y social generada con la llegada del covid19 que, en la práctica, no hizo sino darle sustento práctico a la necesidad de concebir al Estado y las relaciones que emanan de éste, desde una perspectiva solidaria y colaborativa, más que individual y fragmentaria.
El Estado debió sortear una gran paradoja. Con motivo de la emergencia y la obligatoriedad del encierro, vislumbró con perplejidad cómo el sector privado dejó su lugar preponderante en la vida cotidiana de los ciudadanos, abandonando los espacios que subsidiariamente, y por mandato constitucional, el Estado le proporcionaba deliberadamente. De esta forma, tuvo que padecer y adecuar un lento proceso de adaptación con la consiguiente presión de verificar que millones de personas estaban padeciendo tempranamente los efectos sociales de la catástrofe. Prueba de ello fue una primera serie de medidas claramente insuficientes, complementada con algunas frases desafortunadas de la autoridad política, que terminaron por darle a una emergencia sanitaria, en primer momento, un correlato estructural que se manifestó definitivamente con la irrupción de problemáticas incubadas durante largos años pero que terminaron de explotar, tristemente, al alero de esta emergencia; entre ellas, la soledad, los trastornos mentales, el hacinamiento, el desamparo de adultos mayores y madres solteras, las desigualdades de acceso a la tecnología, los problemas de calidad de la educación y un largo etcétera de complejidades que incluso hoy en día no son posibles de cuantificar. A ese grupo, cómo no, se debe adicionar los cientos de miles de muertos por efecto y acción directa del covid19.
No obstante la sucinta referencia a las complejidades derivadas de la pandemia covid19, pudo apreciarse, paralelamente, la irrupción en muchos territorios de formas de colaboración, centradas en la solidaridad, que representan un Chile que a nivel institucional-legal no tiene una cabida expresa [1] pero que, sin embargo, en muchas oportunidades, supo llegar a las personas que más padecían la emergencia de la pandemia con mucha mayor eficiencia y, por sobre todo, un alto humanismo y empatía catapultando, de esta forma, un sentido de construcción colectiva y apoyo en momentos en los que el Estado y sus distintos órganos estaban padeciendo una alta perplejidad. Así, se articularon y rediseñaron formas sociales de colaboración que aprovecharon una orgánica preexistente (como en el caso de las Juntas de vecinos) o bien se conformaron nuevas agrupaciones y organizaciones, exclusivamente, con el fin de alimentar a grupos de la población que se veían impedidos de trabajar y/o de generar ingresos familiares.
En ese contexto, y concretamente entre los meses de agosto y diciembre de 2021, se investigaron las formas colaborativas generadas en cuatro comunas de la capital Santiago de Chile: Renca, Cerro Navia, La Pintana y Maipú, profundizando cuatro áreas de análisis: salud, educación, seguridad y asistencia social. Para ello, se trabajó con una metodología mixta, basada en información secundaria proveniente de fuentes oficiales, y acompañada de 53 entrevistas en profundidad a distintos actores de las comunas referidas.
Colaboración y solidaridad como motor democrático
Dentro de los resultados más destacables se establece, en consonancia con lo precedentemente indicado respecto de las dificultades del Estado para brindar una respuesta oportuna ante los primeros efectos de la pandemia, que la colaboración institucional fue la más difícil de desarrollar. Sin perjuicio de la reconocida importancia que gran parte de los actores locales entrevistados manifestaron respecto de esta forma de colaboración, en la práctica, se evidenció la dificultad del gobierno central, los ministerios de salud, educación y desarrollo social (entre otros) y la SEREMI (Secretaría Regional Ministerial) de salud para establecer mecanismos de ayuda que lograran mitigar el “vendaval” de nefastos efectos. Por si fuera poco, la falta de efectividad se percibió en el trabajo de policías y fuerzas armadas, donde el discurso de la escasa o nula fiscalización territorial fue más que recurrente. Una cita que engloba la situación descrita se presenta a continuación:
“Todas las medidas de salud, económicas y todo lo que ha tenido el gobierno ha sido a deshora. No ha sido en el momento adecuado. Todos vimos el show, incluso de maquinaria que no existió o que venía con falla y todo lo que pasó en los primeros meses, como la cantidad de gente muerta y todas esas cosas que se pudieron haber evitado, tal vez, si hubieran tomado determinaciones distintas” (Dirigente, Maipú).
La tardanza del apoyo efectivo por parte de la institucionalidad implicó una adecuación colaborativa, basada en el tránsito de la colaboración vertical (gobierno central ordena, los municipios implementan, y los territorios reciben las medidas de manera pasiva), que, por la tardanza y la falta de pertinencia territorial, pasó por necesidad y premura a una colaboración horizontal en la que el gobierno central no tuvo otra opción que ceder y representar los intereses de los actores municipales y de las propias comunidades para tomar decisiones más acertadas, tendientes a prever y paliar la emergencia, a esa altura, ya no solo sanitaria sino que social.
Las fundaciones, corporaciones, ONG en general, y demás personas jurídicas, que previamente trabajaban en las distintas comunidades, una vez readecuados sus objetivos estratégicos de sostenibilidad -por la necesidad de brindar apoyo asistencialista enfocado en la supervivencia de cientos de familias-, sin duda, fueron de vital importancia para canalizar las carencias existentes en las comunidades estudiadas, tratando de paliarlas a través de la coordinación y la gestión con los mismos actores sociales de estos territorios para, así gestionar la pandemia con medidas pertinentes y oportunas:
“Hemos colaborado, básicamente, con la organización comunitaria. También, hemos hecho nexos con públicos y privados para generar mayor eficacia. Por ejemplo, la entrega de las raciones estaba focalizada; las ollas comunes se coordinaron entre sí, las 28. Generamos una canasta alimenticia móvil que incluía juguetes, pañales y toallas, dependiendo de las necesidades de cada familia” (Agente educativo [2], La Pintana).
A nivel local, fueron los propios vecinos los que promovieron la ayuda social, donando, mayoritariamente, sus propios recursos (por ejemplo, de los retiros del 10% de los fondos de la AFP- Asociación de Fondos de Pensiones), entregando alimentos, promoviendo ollas comunes y efectuando visitas a vecinos privados, temporal o permanentemente, de autovalencia. Importante de mencionar, respecto de esta forma de colaboración, es el hecho que algunas de estas surgieron con el denominado “Estallido social” de octubre de 2019, con lo que su objeto y constitución antecedieron a la crisis:
“Para ser bien honesta, nuestra Olla Común no se levantó con la pandemia, nuestra Olla Común se levantó con el estallido social porque, como le decía, nosotras somos una organización de mujeres emprendedoras, mujeres que estamos acostumbradas a que nuestra fuente laboral fueran las ferias de emprendimiento. Producto del estallido social, lamentablemente, ya no había puestos de trabajo porque se paralizaron las ferias, ya no era seguro salir a trabajar a las calles, entonces, nosotras, nos dimos cuenta de que había compañeras de nuestra organización que ya no estaban teniendo ni siquiera para comer, entonces, desde ese punto de vista, hicimos fuerza común y una compañera decía: “yo tengo harto arroz” y otra decía: “yo tengo esto” y, entre todas, hacíamos la Olla Común” (Dirigente, Cerro Navia).
La organización social vecinal y los saberes que promovieron en la gestión de la pandemia, fueron claves para dar una respuesta oportuna y así no profundizar los problemas derivados del confinamiento, el contagio y la muerte que acarreó la emergencia en cientos de familias. Por contrapartida, la dificultad que tuvo la colaboración estatal entre el Gobierno Central y los municipios fue decepcionante y derechamente insípida en los meses más álgidos de la pandemia. Esta colaboración si bien debe ser permanente por los roles que le atañen a cada ente, estuvo llena de dificultades por la falta de lineamientos, desconocimiento del virus, desconocimiento de la situación social de las personas más vulnerables, recursos y disposición para generar respuestas efectivas frente a la comunidad.
Habido conocimiento de las complejidades y devastadores efectos sociales acontecidos con la pandemia, igualmente, la emergencia generó oportunidades a las municipalidades para readecuar su gestión local y reorientar sus objetivos y programas, facilitando, de esta forma, que sus funcionarios ejecutaran múltiples funciones para, así, flexibilizar la respuesta ante las comunidades, de acuerdo con determinadas problemáticas planteadas en los distintos sectores de las comunas parte de la investigación. Cómo no, esta réplica fue antecedida por la dificultad y tardanza en el gobierno central para entregar aquello que los gobiernos locales necesitaban y exigían. Esta flexibilidad de gestión municipal permitió, además, analizar las estadísticas, efectuar proyecciones y mejorar las soluciones hacia las comunidades. Lo que plantea, también, la posibilidad de una mirada de la gestión local más moderna y con nuevos elementos de eficiencia que antes no se percibían de manera permanente:
“Lo primero que se hizo acá, como comuna, fue capacitar a los equipos sobre los lineamientos que se estaban dando en esa fecha e instruir en cumplimiento de funciones para poder llevar a cabo las distintas prestaciones para lo que se requería. A finales de abril (2020), el personal de salud fue capacitado por el servicio de salud metropolitano sur oriente para la toma de muestras PCR, haciendo grandes esfuerzos para habilitar áreas de salud de pacientes COVID. Siempre pensando que la salud primaria no tiene tantos recursos ni estructura, se hicieron grandes cambios para habilitar la posibilidad de dar diagnóstico a pacientes con posible contagio” (funcionario Municipal La Pintana, Salud).
Reflexiones finales
La dolorosa experiencia vivida en el país por la pandemia trajo, como se señaló precedentemente, oportunidades para profundizar la gobernanza y, por añadidura, mejorar la inclusión y la participación; lo que, a su vez, puede incidir en la construcción de un sistema democrático más robusto. No es baladí que la crisis en Chile haya tomado distintos énfasis y que aún esté en plena etapa de tensión. Primero política, con el trabajo que está desarrollando la Convención constitucional como salida institucional a la crisis política derivada del “Estallido social” y, posteriormente, social y sanitaria, con la gestión que aún el Estado, los gobiernos locales y las comunidades están llevando adelante para paliar los efectos de la pandemia y la crisis económica generada con la catástrofe. Ambos énfasis no son más que dos caras de la misma moneda, pues no pueden comprenderse los efectos negativos de la pandemia sin atender, previamente, la multiplicidad de tensiones y petitorios que le dieron relato al “Estallido social” bajo el concepto de “dignidad” y que englobó una serie de demandas por la concreción de derechos sociales, tales como las pensiones justas, acceso a vivienda, educación y salud de calidad. Precisamente, fueron estas demandas las que hicieron crisis y les dieron el carácter dramático a las tensiones generadas en las comunidades estudiadas, una vez llegado el covid19 al país, -pues, al ser territorios históricamente excluidos, sufrieron de forma más cruda los efectos del virus- sistematizadas en el marco de este estudio a las cuatro áreas estudiadas. Por contrapartida, fueron diversos actores comunitarios, de estos mismos territorios, quienes se anticiparon y trabajaron respuestas sociales oportunas para muchas personas que sufrían los estragos de la crisis social pandémica, relevando un elemento de empatía y solidaridad que permitió ofrecer ayuda oportuna que, muchas veces, salvó vidas y permitió a muchas personas tener una vida algo más llevadera en el marco del confinamiento. Esta visibilización de las comunidades, al alero de la ayuda ofrecida por sus propios vecinos, desencadenó la necesidad de la institucionalidad por sumarse y ofrecer ayuda a las comunidades previamente articuladas. Es en este hecho en donde se percibe una posibilidad de profundizar, esta vez de forma regular y permanente, el trabajo mancomunado y horizontal entre las comunidades y la institucionalidad pero, esta vez, con el trasfondo del proceso constitucional actualmente en marcha. Una de las normas aprobadas por el pleno de la Convención Constitucional, que será parte del plebiscito de salida del próximo 4 de septiembre, es la siguiente:
“Las municipalidades tienen el deber de promover y garantizar la participación ciudadana de la comunidad local en la gestión, en la construcción de políticas de desarrollo local y en la planificación del territorio, así como en los casos que esta Constitución, la ley y los estatutos regionales o comunales señalen”.
[1] La referencia constitucional a los grupos intermedios del artículo 1° inciso segundo de la Constitución política actualmente vigente, por ejemplo, se liga doctrinariamente al concepto de subsidiariedad del Estado y no al de complementariedad para desarrollar espiritual y materialmente a las personas.
[2] El Agente educativo es un trabajador de un establecimiento educacional.
[3] Entidades autónomas de derecho público, con personalidad jurídica y patrimonio propio que representa institucionalmente al municipio, formando parte del Estado y contribuyendo a la realización de sus fines.
César Soto
Universidad Santiago de Chile
