Capacidades estatales y aprendizajes de la gestión municipal en pandemia desde el conurbano bonaerense, Argentina
“Fue como hacer un posgrado en gestión y en varias cosas a la vez”. Expresiones como ésta definían la intensidad del trabajo realizado durante el 2020 desde la Secretaría de Salud del Municipio de Avellaneda, en el conurbano bonaerense, ante los desafíos que generó la irrupción de la pandemia en el territorio y sus diferentes abordajes.
En términos generales lo que reveló la entrevista con la Secretaría de Salud del Municipio de Avellaneda es que la pandemia, al mismo tiempo que planteó serios problemas sanitarios, económicos y laborales, abrió posibilidades de innovar en la gestión municipal en el sentido de modificar prácticas, enfoques y conductas con miras a superar la situación.
En diciembre de 2019 Virginia González Algañaraz asumió al frente de la Secretaría de Salud del Municipio de Avellaneda y se encontraba planificando y proyectando acciones referidas a atención primaria de la salud mientras el Covid-19 comenzaba a atravesar fronteras y océanos y se presentaba como un hecho cada vez más cercano. “No estábamos para nada preparados para eso”, señaló. De pensar estrategias de atención primaria de la salud se pasó de repente a enfrentar una pandemia y todas sus consecuencias en múltiples planos, empezando por el sanitario.
La primera preocupación de su equipo de trabajo ante lo que se venía fue que no contaban con insumos de protección personal e higiene. Disponían de los recursos habituales para el área de salud, pero no contaban con elementos de protección personal suficientes, como mascarillas o barbijos N95, entre otros elementos, y no siempre resultaba sencillo adquirirlos con facilidad (dependiendo de los procedimientos de compras del Estado que se utilizaran).
Por su formación como médica emergentóloga, la Secretaría sabía un poco más a qué podían llegar a enfrentarse, pero remarcó el profundo temor que reinaba al comienzo de la pandemia en el personal del área de salud del municipio. Por ello se focalizó en formar equipos y capacitar dentro de las unidades sanitarias para hacer hisopados, búsqueda y rastreos en los barrios. A partir de allí, se apuntó a salir al territorio a detectar los focos de contagios en los barrios, coordinando acciones del programa “DETECTAR” con el gobierno de la Provincia de Buenos Aires. [1]
El momento más grave fue cuando se encontraron con un salto de casos en el Barrio Azul, del Municipio de Avellaneda, que derivó en una intervención de múltiples niveles de gobierno y que supuso, según la Secretaría de salud municipal, el operativo más desafiante, e implicó tomar muchas decisiones difíciles, empezando por el cierre del barrio durante varios días.[2] Ante la pregunta sobre si fue el operativo más difícil, no dudó en responder que sí.
“Sí, porque todavía no habíamos aprendido tanto de la pandemia. Recién la estábamos empezando a transitar, entonces lo que sabíamos era de temer. El personal de salud recién estaba incorporando los cuidados que había que tener.” (entrevista con Virginia González Algañaraz, 23/2/2021).
Cerrar un barrio supuso la necesidad de un trabajo coordinado entre múltiples áreas para la implementación de tareas muy variadas. Se comenzó por un relevamiento de las familias que vivían en el barrio, qué personas tenían algún factor de riesgo o presentaban síntomas, y la realización de hisopados. Pero también implicó que, como las personas no podrían salir de sus casas, se debió ejecutar una multiplicidad de tareas logísticas de acuerdo con necesidades particulares, desde proveer medicamentos, alimentos, pañales, elementos de higiene y cuidado personal, hasta alimento para mascotas. Semejante despliegue de tareas reveló la potencia de la gobernanza colaborativa entre organizaciones estatales de diferentes niveles de gobierno y con actores privados (vecinas y vecinos del barrio Azul en este caso).
El Municipio de Avellaneda cuenta en su territorio con cuatro hospitales provinciales [3], por lo que no fue necesario construir hospitales modulares como en otros municipios. Dado que al comienzo de la pandemia no era posible saber con certeza cuál podía ser la demanda a cubrir, se instalaron en el municipio dos centros de aislamiento con 600 camas, que fueron una herramienta nueva que se preparó para la pandemia. Esos centros de aislamiento facilitaron el trabajo para las personas que no pudieran aislarse y que tuvieran síntomas leves. Esto fue un factor más que contribuyó a evitar el desborde en los hospitales. Un centro de aislamiento se preparó para varones y otro para mujeres o padres con niños o niñas. Si bien representó, en palabras de la secretaria, una “logística importante, con enfermería, médicos, alimentos, seguridad”, esos centros de aislamiento fueron una herramienta más que contribuyó en el combate a la pandemia para que no se saturaran los hospitales.
Otro aspecto que fue de gran valor para la gobernanza colaborativa se materializó en el trabajo coordinado entre diferentes equipos de organizaciones estatales del municipio de Avellaneda para realizar operativos barriales. Esos operativos fueron valorados por la secretaria de salud no sólo por la detección de casos para evitar la afluencia de personas a las guardias, sino por la asistencia a la población en diferentes cuestiones más allá del aspecto sanitario. La máxima responsable de salud del municipio lo expresaba de este modo:
“un punto importante fue la llegada a los barrios, donde los directores de hospitales nos marcaron que sólo llegaban los pacientes complicados a las guardias porque los leves los detectábamos nosotros en los operativos barriales. Entonces no se saturaron nunca las guardias. En los operativos barriales participaban varias áreas además de salud: el observatorio social, que aportaba alimentos o cuestiones que necesiten las familias.” (entrevista con Virginia González Algañaraz, 23/2/2021).
Para dimensionar el desafío que representó hacer frente a la pandemia en un territorio tan heterogéneo y de alta densidad poblacional, recordemos que para mediados del año 2021 la provincia de Buenos Aires concentraba el 50 % de las muertes por Covid-19 de la Argentina, y el AMBA (conurbano bonaerense más la Ciudad Autónoma de Buenos Aires) concentraba el 26 % de las muertes por Covid-19 del país (Couto, Carmona y Martínez, 2021). En el caso de Avellaneda, para mediados de 2021 el municipio registraba un total de 47.396 casos confirmados y 1.424 muertes [4], sobre una población de 342.677 habitantes (según el Censo de Población 2010 del INDEC).
Pero en paralelo al desarrollo de los acontecimientos más angustiantes de la primera etapa de la pandemia, especialmente durante el año 2020, también fueron apareciendo oportunidades de gestión colaborativa y de mejora de las capacidades estatales municipales, que se profundizaron a medida que la situación avanzaba.
“Se trabajó mucho y se cambió la mirada. Por lo menos en atención primaria, y unidades sanitarias, que por ahí antes se esperaba que los pacientes lleguen, y se trataban.” (entrevista con Virginia González Algañaraz, 23/2/2021).
Cambió la mirada y se salió a buscar a la gente. Las unidades sanitarias incorporaron esa dinámica y siguieron haciendo actividades semanales fuera de la unidad.
“Salimos a buscar a los pacientes, salimos a buscar a las embarazadas que dejaron de venir por la pandemia, salimos a vacunar casa por casa a niñas y niños, continuamos con todos los programas activos: “proteger”, “redes”, etc. Se activó todo lo que tiene que ver con la capacidad de cada unidad sanitaria.” (entrevista con Virginia González Algañaraz, 23/2/2021).
Uno de los aprendizajes de la pandemia es que ya no se espera a que las y los pacientes vengan a los centros de salud, sino que se sale al territorio a buscarles para realizar controles. También se aprovechó el contexto de la pandemia para reactivar fuertemente el rol de “promotores de salud” de personas que actúan como referentes territoriales en los barrios, porque conocen dónde está cada paciente, quiénes están cursando un embarazo o padecen alguna enfermedad específica.
Otro aprendizaje significativo tiene que ver con la potencia de la capacidad estatal cuando se logra coordinar acciones efectivas (gobernanza colaborativa), en función de, por ejemplo, el despliegue que fue necesario realizar en tiempo récord, de tareas tan variadas como las mencionadas para cerrar el Barrio Azul. Esto también se reflejó en la ejecución de la campaña de vacunación contra el Covid-19. Hacia el 24 de abril de 2021 la provincia de Buenos Aires, en la que reside el 38 % de la población argentina [5], había logrado vacunar a más del 15 % de su población con una dosis, un logro que sólo habían alcanzado la mitad de las 24 jurisdicciones provinciales del país para esa fecha (Jacobsohn y Karamaneff, 17/5/2021). En el Municipio de Avellaneda la campaña de vacunación se llevó adelante en las 27 unidades sanitarias desplegadas en su territorio (Behrend, Simpson, Jacobsohn, Karamaneff, Beccaria y Barbara, 2021).
Por otra parte, no todo lo que pudo mejorarse de la gestión estatal fue creación nueva. La secretaria de Salud de Avellaneda explicó que todos los municipios de la Región Sanitaria VI, al compartir un grupo común, estaban permanentemente en comunicación, compartiendo información y propuestas entre el director de la Región Sanitaria y todas las autoridades municipales de salud que integran la Región. En ese sentido, la regionalización sanitaria de la provincia de Buenos Aires, preexistente a la pandemia, sirvió de base para la acción coordinada frente al desafío común de la pandemia. [6]
La continuidad de la investigación nos dirá, con el paso del tiempo, si fue posible arraigar en los municipios del conurbano bonaerense las mejores prácticas de gestión que emergieron durante la crisis sanitaria.
[1] El Plan Detectar es un programa federal diseñado para el testeo de personas con síntomas de Covid-19, la detección y aislamiento de casos positivos, y que el municipio implementó en coordinación con el gobierno de la provincia de Buenos Aires (Behrend y Simpson, 2021).
[2] El Barrio Azul es un asentamiento precario distribuido entre el municipio de Avellaneda y el de Quilmes (del lado de Quilmes es conocido como Barrio Itatí), y que en mayo de 2020 fue noticia en medios nacionales por el rápido aumento de casos y el temor de que, dadas las duras condiciones habitacionales y de vida de la población, el virus se expandiera rápidamente (Behrend y Simpson, 2021).
[3] El Hospital Provincial Interzonal General de Agudos “Dr. Pedro Fiorito”, el Hospital Provincial de Wilde, el Hospital Provincial Interzonal General de Agudos “Presidente Perón” y el Hospital Materno Infantil “Ana Goitía”.
[4] https://www.el1digital.com.ar/sociedad/el-mapa-del-coronavirus-en-el-conurbano-bonaerense/ (último acceso 22/3/2022).
[5] Proyección al 2020 en base al Censo 2010 del INDEC (https://www.argentina.gob.ar/pais/poblacion/proyecciones, último acceso 23/3/2022).
[6] Las regiones sanitarias constituyen unidades de gestión que agrupan a municipios de la provincia de Buenos Aires en diferentes regiones territoriales, que dependen orgánicamente del Ministerio de Salud provincial, y que jugaron un rol clave en la distribución y relevamiento de vacunas (Behrend, Simpson, Jacobsohn, Karamaneff, Beccaria y Barbara, 2021). El objetivo de las regiones es lograr el abastecimiento integral, planificado y suficiente de los servicios sanitarios (Ley 7.016 /1965, disponible en https://normas.gba.gob.ar/ar-b/ley/1965/7016/8266 (último acceso 22/3/2022). La Región VI abarca al municipio de Avellaneda y los de Quilmes, Berazategui, Almirante Brown, Lomas de Zamora y Lanús.
Bibliografía:
Behrend, J. y Simpson, X. (2021): “La respuesta a la pandemia provocada por el Covid-19 en los municipios de San Martín, Tres de Febrero, Avellaneda y Quilmes”; 1a ed. – Ciudad Autónoma de Buenos Aires: Asuntos del Sur.
Behrend, Simpson, Jacobsohn, Karamaneff, Beccaria y Barbara (2021): “Avances y desafíos de la vacunación contra el Covid-19 en Argentina: El caso de los municipios de Avellaneda, Quilmes, San Martín y Tres de Febrero”; Colabora.Lat; septiembre 2021.
Couto, B., Carmona R. y Martínez, C. (2021): “Políticas en tiempos de Covid-19. El gasto público multinivel en el territorio del conurbano bonaerense”; en Argumentos, Revista de Crítica Social. Instituto de Investigaciones Gino Germani, FSOC-UBA.
Jacobsohn, I. y Karamaneff, L. (2021): “Evolución de la campaña de vacunación contra el Covid-19 en Argentina”; 17/5/2021; disponible en: https://colabora.lat/noticias/evolucion-de-la-campana-de-vacunacion-contra-el-covid-19-en-argentina/ (último acceso 23/3/2022).
Entrevista:
*Virginia González Algañaraz, Secretaria de Salud del Municipio de Avellaneda, provincia de Buenos Aires, Argentina. Entrevista realizada el 23/2/2021.
Sitios web consultados:
https://www.gba.gob.ar/saludprovincia/hospitales (último acceso 20/3/2022).
https://www.el1digital.com.ar/sociedad/el-mapa-del-coronavirus-en-el-conurbano-bonaerense (último acceso 22/3/2022).
https://normas.gba.gob.ar/ar-b/ley/1965/7016/8266 (último acceso 21/3/2022).
https://colabora.lat/noticias/evolucion-de-la-campana-de-vacunacion-contra-el-covid-19-en-argentina/ (último acceso 22/3/2022).
https://www.argentina.gob.ar/pais/poblacion/proyecciones (último acceso 23/3/2022).
Augusto Abdulhadi
Integrante del Área de Política Subnacional y Relaciones intergubernamentales de la Escuela de Política y Gobierno.
UNSAM (Argentina)
