¿A quién no llegó la ayuda?
Lecciones aprendidas de los programas de emergencia en Guatemala por el COVID-19
Guatemala implementó una serie de programas de emergencia para mitigar los efectos económicos ocasionados por las medidas de contención para evitar la propagación del COVID-19. Desde un inicio, la ayuda se pensó como una respuesta coyuntural a la crisis sanitaria y económica y no como instrumentos para fortalecer el sistema de protección social guatemalteco, caracterizado por su falta de inversión y poca capacidad de respuesta. (1)
La rapidez con la que se diseñaron y aprobaron estos programas de emergencia (en menos de un mes desde la detección del primer caso positivo en el país) ejemplifica el sentido de urgencia con el que el Estado reaccionó, así como el interés que hubo de parte de la nueva administración de gobierno para crear políticas inmediatas que lograrán compensar, en alguna medida, los altos costos económicos ocasionados por el confinamiento.
En ese contexto, el Congreso aprobó un presupuesto para la emergencia COVID-19, equivalente al 2.1% del PIB. Al 31 de octubre se habían ejecutado alrededor del 77.4% de dichos fondos. A esa misma fecha, según los registros de cada entidad responsable por la implementación de los programas, las transferencias monetarias y en especie han beneficiado a un poco más del 18% de los habitantes del país (Gráfica 1). Debe tomarse en cuenta que, según el índice de necesidades insatisfechas, calculado a partir del Censo de Población 2018, entre el 55% y el 59% de las personas viven en situación de pobreza estructural. (2)
Gráfica 1. Porcentaje de personas beneficiadas por programa al 31 de octubre de 2020 con relación al total de la población
Fuente: elaboración propia con datos proporcionados a través de las solicitudes de acceso a la información pública de las entidades responsables.
A pesar de la cobertura que se alcanzó con los programas, no se logró identificar con claridad quiénes conformaban el grupo más vulnerable de la población. La ambigüedad con la que se definió a este grupo, en gran medida, se debe a la ausencia de un sistema de información de protección social previamente establecido para localizar y tener registro de las personas con más necesidades.
Con relación a este problema, Diálogos, en su serie de reportes ¿A quién no llega la ayuda?, realizó un monitoreo entre los meses de mayo y octubre 2020, con el fin de generar evidencia sobre el avance de la ejecución presupuestaria de los fondos aprobados para determinar si la ayuda efectivamente está beneficiando a la población guatemalteca más vulnerable.
A raíz de este trabajo, se detectaron deficiencias en los sistemas de información para el registro de beneficiarios tales como: errores de digitalización, omisión de variables, problemas de validación, ausencia de instrumentos para los criterios de inclusión y priorización de la población, entre otras tantas.
La experiencia de Guatemala, en este sentido, provee algunos aprendizajes importantes. En primer lugar, al igual que otros países de América Latina (3) (57% de 21 países de la región aplicaron bonos de emergencia), Guatemala impulsó un programa nuevo de transferencias no condicionadas, destinada a hogares y personas vulnerables, conocido como “Bono Familia”. El monto total, distribuido en tres entregas, fue equivalente a $287, es decir, un monto inferior al salario mínimo mensual del país.
Por las debilidades antes descritas, y como consecuencia de un diseño basado principalmente en el consumo de energía eléctrica, el bono favoreció, sobre todo, a personas con menor incidencia de pobreza en áreas urbanas. Municipios en el noroccidente del país, donde habitan mayoritariamente comunidades indígenas, y con una incidencia de pobreza por encima del 70%, fueron los menos beneficiados por el programa.
Mapa. Porcentaje de beneficiarios al Bono Familia para la segunda entrega entre el mes de agosto yoctubre en relación a la población de cada municipio
Fuente: elaboración propia con base a datos del registro de beneficiarios proporcionada por el Mides y las proyecciones poblacionales del INE en cada municipio.
Según registros de la ficha de priorización del Ministerio de Desarrollo Social, se logró detectar un alto porcentaje de fuga, de alrededor de 25% de personas u hogares beneficiarios identificados como “no prioritarios”, los cuales recibieron el bono pero no pertenecían a la población objetivo.
Adicionalmente, el diseño rápido y la ausencia de información del más reciente Censo Nacional de Población y Vivienda 2018 a nivel de lugares poblados (aldeas, caseríos, etc.) generó, como resultado, una desproporción en la distribución geográfica de la ayuda. En su mayoría, los programas favorecieron a la población que habita cerca de la zona metropolitana, en el departamento de Guatemala, que, si bien concentra alrededor del 20% de la población, no fue el único departamento afectado por la pérdida de trabajo como tampoco representa el lugar con mayor incidencia de pobreza. En ese sentido, la ayuda fue desigual y no llegó a todos los lugares.
Gráfica 2. Porcentaje de personas beneficiadas por programa al 31 de octubre en el departamento de Guatemala
Fuente: elaboración propia con datos proporcionados a través de las solicitudes de acceso a la información pública de las entidades responsables.
Pese a todos los retos y desafíos, previamente señalados, los programas de transferencias monetarias no condicionadas y en especie, implementadas para mitigar los efectos económicos por la pandemia del COVID-19, ofrecen una oportunidad para repensar y generar las condiciones necesarias para modernizar el históricamente desatendido sistema de protección social de Guatemala.
Es importante que, en medio de estas discusiones técnicas, Guatemala logre salir del impasse político y social que ha generado la aprobación nada transparente del presupuesto 2021 en cuya versión, finalmente archivada, se había eliminado la mayoría de los programas para la emergencia y se habían recortado fondos para intervenciones prioritarias como aquellas relacionadas a la atención y prevención de la desnutrición de las niñas y los niños del país.
Las movilizaciones sociales y protestas que se han realizado a partir del mes de noviembre son producto de un malestar cada vez más grande por los abusos del poder político pero, también, fruto de una ciudadanía más articulada y organizada.
Es en este contexto tan apremiante, se requieren espacios de diálogo, centrado en las discusiones técnicas entre actores de gobierno y sociedad civil especializada, con el fin de generar las condiciones necesarias para una gobernanza en contextos de emergencia y crisis. Esto implica un giro de 180 grados de parte del gobierno que, hasta ahora, ha optado por procesos cerrados, basados en puestos de confianza, que han generado una ayuda poco efectiva y, por lo tanto, no han contribuido a la gobernanza del país.
Es por ello que, de cara a futuras emergencias, el gobierno debe modificar su estrategia y propiciar, en cambio, más apertura para crear nuevas formas de manejo de crisis. Para eso, es necesario garantizar condiciones mínimas e involucrar a actores de diferentes sectores en las fases de diseño, implementación, seguimiento y posterior evaluación de las políticas sociales. Al mismo tiempo, es de suma importancia fortalecer el Sistema Estadístico Nacional y así contar con información de manera oportuna y pertinente.
A manera de reflexión final, el año 2020 ha sido de inflexión en el mundo, especialmente en sociedades altamente desiguales, pues la crisis sanitaria y económica ha llegado a profundizar las brechas sociales y evidenciar los graves problemas estructurales. Guatemala, en ese sentido, se enfrenta a numerosos retos. No obstante, el contexto actual requiere pasar de una respuesta improvisada hacia una que responda a las necesidades de las personas y los hogares, logrando garantizar un futuro no sólo para la minoría de sus habitantes sino para todas y todos. Sólo así podremos dibujar ese futuro que deseamos y esperamos podamos brindar a las nuevas generaciones.
Para más información visitar: https://observatoriosocial.cepal.org/inversion/es/paises/guatemala
- Diálogos calculó dos índices de necesidades básicas insatisfechas: uno con el criterio de precariedad ocupacional que consideramos “laxo” (jefe de hogar con ninguna educación) y otro con un criterio más “estricto” (jefe de hogar con educación primaria o menos). El porcentaje de hogares pobres, entonces, varía entre 48 y 51 por ciento pero, como los hogares pobres tienen en promedio más personas, los resultados son los indicados.
Autora: Sofía Montenegro
Investigadora de Diálogos – Guatemala
