La urgencia de colaboración en América Latina
La pandemia por COVID-19 generó grandes dificultades a nivel global. En América Latina su efecto fue aún más arrasador: la región cuenta con la mayor cantidad de muertes resultantes a nivel mundial y una caída de la actividad productiva que produjo, según la CEPAL, un retroceso de 27 años en los niveles de pobreza e indigencia. Frente a este contexto de problemas complejos, la necesidad de certidumbres y acciones conjuntas se tornan imprescindibles en una región donde el Estado suele tener limitaciones de alcance e incidencia.
La gobernanza colaborativa aparece, entonces, como una estrategia que gobiernos, organizaciones de la sociedad civil y otros actores pueden implementar para llevar a cabo respuestas en conjunto y mitigar los efectos sociales, económicos y sanitarios de la pandemia de COVID-19. Así, las políticas resultantes de estos encuentros y acciones en conjunto tienden a contar con mayores recursos y habilidades, logrando ser más abarcativas y resolutivas, en un marco de mayor legitimidad y compromiso.
Por este motivo, nos preguntamos, ¿qué países impulsaron, en mayor medida, la colaboración desde el inicio de la pandemia?; ¿se mantuvo constante esa colaboración a lo largo del tiempo? y ¿en qué se diferenciaron las colaboraciones?
Desde Colabora.Lat lanzamos el Índice de Gobernanza Colaborativa (IGC) con el fin de conocer los alcances de la colaboración y participación de los distintos actores y niveles de gobierno en las respuestas a la pandemia. Este índice mide las instancias de intercambio orientadas a diseñar e/o implementar políticas o acciones conjuntas. Implica que, cuanto mayor sea el valor que toma el país en el índice, más instancias y relaciones de intercambio colaborativo se llevaron a cabo en dicho país. Debido a que los valores del índice están compuestos por una serie de dimensiones de colaboración, que se focalizan en observar qué actores institucionales, locales, sociales, científicos o empresariales formaron parte de relaciones de intercambio con el gobierno, también nos permite conocer el grado de participación de estos actores en la colaboración con el gobierno nacional.
De esta manera, el valor máximo del IGC es 55, lo que implica una colaboración plena en todas las dimensiones de colaboración, ya que suma las instancias de colaboración entre los actores previamente mencionados y el gobierno nacional. Mientras que el mínimo es 0, es decir, la ausencia absoluta de colaboración en la suma de cada una de las dimensiones.
En este sentido, al observar el índice, vemos que las respuestas colaborativas a la pandemia, por parte los gobiernos de la región, fueron no sólo diversas en su intensidad sino que, también, se diferenciaron en torno a los actores que participaron de la colaboración y fueron difíciles de sostenerse en el tiempo.
¿Qué sucedió en el primer año de la pandemia?
Los datos recolectados en el índice nos muestran que, desde marzo del 2020, cuando la OMS declaró la pandemia mundial, hasta enero del 2021, los países latinoamericanos que mayor nivel de colaboración mostraron fueron Chile y Argentina, seguidos por Venezuela, Honduras y Uruguay. Por el contrario, El Salvador, Brasil y Nicaragua mostraron los niveles más bajos de colaboración para dar respuestas políticas frente a la pandemia. Sin embargo, cuando observamos en profundidad qué sucedió al interior de los países, notamos una serie de diferencias entre los actores con los cuales colaboraron los gobiernos.
Chile generó más cantidad de instancias de intercambio con equipos científicos e investigadores/as independientes en la implementación de política pública como, también, con áreas administrativas y burocráticas de gobierno. A su vez, Argentina mostró, comparativamente, mayor colaboración con organizaciones sociales y/o sindicatos.
Por su parte, a pesar de que Venezuela, Honduras y Uruguay tengan los mismos valores en el índice, presentan diferencias internas de actores que colaboraron con el gobierno nacional. Honduras y Venezuela muestran un nivel más alto de colaboración empresarial que Uruguay. Y se resalta que el gobierno hondureño fue de los gobiernos que más incentivó las instancias de planificación política y cooperación con representantes de organizaciones sociales.
Este primer acercamiento nos muestra que la colaboración gubernamental pareciera no estar directamente relacionada con el nivel democrático del país. Entre los casos que alcanzan un mayor nivel de colaboración reflejado en el índice durante el primer año de pandemia, se observan diferentes y muy variados niveles de calidad democrática. Chile, junto con Uruguay, presentan los valores más altos de democracia electoral [1] de la región, según V-DEM (2021). Mientras que Honduras y, principalmente, Venezuela, se encuentran muy por debajo del promedio democratico regional, dentro de la misma medición.
Esto se destaca, en mayor medida, cuando vemos qué sucedió en el segundo año de pandemia: Argentina, Venezuela y Bolivia presentan los mismos y más altos niveles de colaboración en el IGC, seguidos por República Dominicana y Perú.
El desafío de mantener la colaboración
A excepción de Venezuela, Bolivia, República Dominicana y Nicaragua, en general, en la región, hubo una tendencia a la disminución de instancias de intercambio para dar respuestas políticas frente al COVID-19 a partir de febrero del 2021; lo que implica una dificultad para mantener la colaboración a lo largo del tiempo.
Este descenso de la colaboración fue más marcado en Chile, Uruguay y Colombia. El primero disminuyó las instancias de colaboración frente a la pandemia, principalmente, con actores de organizaciones sociales y regionales. Uruguay, por su parte, también presentó una caída de la colaboración con todos los actores considerados en el índice (regionales, institucionales, académicos y empresariales) pero, principalmente, con la sociedad civil organizada y organizaciones sociales de base. A su vez, el gobierno colombiano concentró su reducción de relaciones de colaboración con actores del ámbito institucional, de la ciencia y tecnología, empresarial y social. Es decir que, el descenso de la colaboración entre estos países se concentró, en mayor porcentaje, en las instancias establecidas con actores de organizaciones sociales, seguido por actores institucionales.
Argentina, a pesar del descenso en el segundo año de pandemia, continuó entre los países que mayor instancias de intercambio propiciaron. Junto con Bolivia y Venezuela, muestran los mismos niveles de colaboración aunque con grandes diferencias en torno a los actores que colaboraron con el gobierno. Los tres países presentaron, durante el 2021, valores cercanos de relaciones con actores regionales e institucionales pero difirieron, principalmente, en los niveles de incorporación de organizaciones sociales y empresariales. El gobierno boliviano colaboró con ONG y organizaciones sociales, al igual que Venezuela. Por el contrario, en el caso argentino, éste fue el sector con el que menor cantidad de instancias de colaboración se establecieron. También se destaca que Bolivia y Argentina comparten valores cercanos de colaboración con equipos científicos, académicos y empresariales, mientras que Venezuela generó mayores relaciones de intercambio con los últimos, por sobre el sector de la ciencia y tecnología.
Finalmente Perú se encuentra dentro del grupo de países que mayor gobernanza colaborativa presentó en el segundo año de pandemia; aunque casi no generó instancias de intercambios con organizaciones sociales y, por el contrario, concentró su colaboración con sectores institucionales y regionales.
La colaboración para enfrentar desafíos
Los datos del IGC nos muestran grandes variaciones, en torno al trabajo en conjunto, para pensar e implementar políticas económicas, sociales y sanitarias asociadas a la pandemia de COVID-19. Estas diferencias fueron no sólo con respecto a la cantidad de actores que participaron de la colaboración sino, también, en cuanto a la sostenibilidad a lo largo del tiempo de esas relaciones.
Sabemos que, cuando los gobiernos colaboran, se ponen a disposición una mayor cantidad de recursos e iniciativas creativas de diseño político logrando, así, políticas más inclusivas y con mayor capacidad de llegada al territorio. Bajo contextos cada vez más hostiles para las ciudadanías, consideramos de gran importancia continuar pensando y proponiendo instancias que incentiven y faciliten encuentros colaborativos duraderos. Por este motivo, conocer qué sucedió en los primeros años de pandemia y profundizar sobre los escenarios que fortalecen o debilitan estos encuentros es fundamental para dar respuestas más sólidas a los desafíos futuros que enfrentaremos como sociedad.
[1] La democracia electoral implica la existencia de elecciones transparentes y competitivas, y la garantía de libertad de expresión para los ciudadanos y ciudadanas.
Florencia Coda
Analista de Colabora.Lat
Asuntos del Sur
